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El Registro de la Propiedad y los sistemas de actuación urbanística con especial referencia a las Comunidades Autónomas.

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Vincent
AutorAcedo-Rico Henning, Fernando.
Páginas1561-1598
1. Introducción: distintos sistemas de gestión en la normativa urbanística española
1.1. Situación del urbanismo español tras la constitución de 1978:

Tras la publicación de la Constitución de 1978, el panorama competencial del urbanismo en España varió sensiblemente, articulando un reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las que éstas asumen el papel principal en cuanto a la regulación normativa, si bien el Estado conserva competencias en distintas materias (estatuto de la propiedad, valoraciones, etc.) que inciden en aquélla. El artículo 148.3.ª de la Constitución es claro, al indicar que las CC.AA. «podrán asumir competencias» en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», asunción que se ha realizado por todas y cada una de ellas en sus respectivos estatutos

No obstante este nuevo panorama competencial, el Estado aprobó una nueva reforma, la segunda, de la Ley del Suelo de 1956, mediante la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que tras modificar profundamente el urbanismo, imponía al Gobierno de la Nación la obligación de realizar una labor de refundición de normas urbanísticas vigentes a la luz de la nueva Ley

Tras distintos avatares fue publicado el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR92)

Este nuevo texto normativo continuaba la línea tradicional de regular de forma completa el urbanismo, si bien trataba de solventar el evidente problema competencial mediante el establecimiento en su artículo 1.° distinto régimen de aplicación de sus distintas disposiciones en función de las normas concretas contenidas en su articulado, así disponía que «la presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad urbanística con el carácter de pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se determina expresamente». Ello quedaba precisado en su Disposición Final Única, en la que se establecía una relación exhaustiva de los preceptos que se consideraban adscritos a cada uno de dichos caracteres pleno, básico o supletorio

Distintas Comunidades Autónomas, a pesar de este intento diferenciador en cuanto al carácter aplicativo, no consideraron adecuada a la Constitución la normativa aprobada y formularon recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra una y otra Ley por entender que con ellas el legislador estatal invadía sus competencias

1.1.1. Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional

Tras más de seis años, el Alto Tribunal ha dado la razón a las CC.AA

en gran medida mediante la sentencia 61/1997'. Una sentencia polémica en la Doctrina por la que se derogan por inconstitucionales más de las dos terceras partes del TR92, al considerar que el legislador estatal se excede de sus limitadas competencias urbanísticas

La competencia estatal para legislar al amparo del artículo 149.1.1.° sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo en sentido objetivo y estricto

A través de esas condiciones básicas, por tanto, no se puede, como pretendió el TR92, configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración Local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, ha de diseñar, ni tampoco definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos

La consecuencia práctica de esta polémica sentencia del Tribunal Constitucional es una profunda revolución en la situación urbanística creada al amparo del TR92 por dos razones muy concretas:

  1. Por un lado, deroga, en gran medida, el texto refundido de 1992, por considerarlo inconstitucional, dada la competencia, como se ha indicado, de las CC.AA. para legislar en materia de urbanismo

  2. Por otro, deja en vigor la normativa anterior a la Constitución que el TR92 derogaba. Esta normativa tendrá el carácter de supletoria y a ella habrá que acudir en la medida que la normativa de las CC.AA

no regulen una materia urbanística concreta o lo haga insuficientemente

Las competencias urbanísticas han quedado por tanto perfiladas por la referida sentencia, estableciendo la siguiente configuración:

  1. Al Estado le compete fundamentalmente la definición del estatuto de la propiedad urbana y las consecuencias inmediatas del mismo en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social

    De acuerdo con esto, la normativa estatal debe de regular fundamentalmente las siguientes materias:

    - El estatuto de la propiedad del suelo y lo que es inherente a la misma, los derechos y deberes de los afectados por el proceso urbanizador, determinados en función de la clase de suelo donde se ubique dicha propiedad

    - Las valoraciones del suelo

    - Los procesos expropiatorios

    - Las indemnizaciones por alteración del planeamiento, vinculaciones singulares u otros supuestos

    Además conserva la competencia en materia procedimental y relativas a las relaciones entre el urbanismo y el Registro de la Propiedad

    El alcance de la regulación estatal será distinto, en función del carácter de cada una de estas materias, pues podrán básico o de aplicación directa

  2. A las Comunidades Autónomas les corresponde el urbanismo propiamente dicho, la ordenación de la ciudad, en sus facetas tradicionales de planeamiento y gestión. Es decir, fundamentalmente las siguientes materias:

    - Planeamiento:

    Las distintas clases de instrumentos de planeamiento, la formulación y elaboración de los planes, el distinto contenido de cada uno de ellos

    - Gestión:

    Las distintas formas de ejecución del planeamiento, sistemas de actuación, mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, etc

    - Disciplina:

    Distintos actos sometidos a licencia, infracciones urbanísticas y procedimiento sancionador, etc

    Por todo ello, y en resumen, el urbanismo en España, salvo lo relativo al limitado contenido de competencia estatal, puede ser distinto y debe ser estudiado en base a cada una de las CC.AA., pudiendo surgir en la regulación, como ya se han producido, grandes disparidades, debiendo acudirse, en caso de no regulación a la legislación urbanística estatal de forma supletoria

1.1.2. Normativa urbanística actual

La reacción ante la STC 61/97 por el Estado, que estaba inmerso ya en un proceso de modificación legislativa, el Real Decreto Legislativo 5/96 y la Ley 7/97 (de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales) fue adaptar el proyecto de Ley que tenía en tramitación para adecuarlo a los considerandos de la sentencia e introducir distintas cuestiones técnicas

El resultado fue la publicación de una nueva Ley del Suelo de tan sólo 44 artículos, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (L 6/98), respetando en gran medida los nuevos criterios competenciales

En gran medida decimos, pues, una nueva y reciente sentencia del Tribunal Constitucional, la 164/2001, de 11 de julio de 2001, resolviendo distintos recursos de inconstitucionalidad ante la nueva Ley, declara la constitucionalidad de la mayor parte de la Ley, declarando inconstitucionales por tanto nulos, exclusivamente dos preceptos:

el artículo 16.1 y 38

Por otro lado, el legislador estatal con el objeto de lograr la adecuación de Derecho Hipotecario Registral al urbanismo, tan ansiada ya que la inadecuación de una y otra legislación causaba infinidad de problemas en el momento de dar la publicidad registral a los distintos aspectos urbanísticos, fundamentalmente los provenientes de procedimientos de equidistribución, aprobó el Real Decreto 1093/97, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. Este Real Decreto aprueba la adaptación del Registro de la Propiedad para permitir el acceso a actos procedentes de procesos urbanísticos

Por su parte las Comunidades Autónomas se encontraron con la necesidad de elaborar un texto legal completo con la dificultad que ello entrañaba, si no querían que se aplicase en los territorios de su competencia la normativa urbanística estatal preconstitucional dejada en vigor por la sentencia

La respuesta fue diferente en las Comunidades, según tuvieran o no desarrollada su competencia legislativa en materia de urbanismo

Así, algunas Comunidades, tales como Valencia, Madrid o Galicia, que contaban con una normativa bastante completa, se vieron poco afectadas ya que, o bien, regulaban de forma distinta que el Texto Refundido del 92...

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