La actuación de la agencia europea de derechos fundamentales de la Unión Europea en un marco transeuropeo
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 201-218 |
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Incluir una contribución sobre la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (también conocida como FRA, por sus siglas en inglés) en un volumen sobre la dimensión exterior de las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) puede parecer, cuando menos,
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sorprendente. En efecto, por un lado, si en una primera aproximación repasamos el articulado del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) dedicado al ELSJ1, no encontramos ninguna referencia a nuestra Agencia, al contrario de lo que ocurre con otras que han sido objeto de estudio en esta obra, como Eurojust, o Europol. A nivel doctrinal, son muchos los autores que cuando aluden a las agencias del ELSJ no incluyen a la FRA2. ¿Cómo se justifica, pues, nuestra opción?
Por otro lado, una primera indagación sobre la posible dimensión externa de los trabajos de la FRA topa con el art. 3 del Reglamento por el que se creó la Agencia3, que regula su ámbito de aplicación en el sentido de que la Agencia se ocupará de las cuestiones relacionadas con los derechos humanos en la Unión Europea y en sus Estados miembros, lo cual no parece dar muchas alas a una actuación internacional de la misma. ¿Por qué, entonces, hablar de su dimensión exterior?
A responder estos dos interrogantes se van a dedicar, respectivamente, el primer y segundo apartado del presente escrito. Seguidamente, se abordará el marco jurídico y la práctica de la cooperación de la Agencia de los Derechos Fundamentales con otras organizaciones, tanto europeas como internacionales, con una muy especial referencia al Consejo de Europa.
La posible vinculación de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea al ELSJ debe ser examinada a la luz de sus objetivos y ámbito competencial, sin descuidar la práctica de la propia Agencia y de otros organismos e instituciones europeas.
La FRA nació en el año 2007 con el cometido básico de proporcionar asesoramiento en materia de derechos fundamentales a las instituciones y órganos de la Comunidad y a sus Estados miembros, cuando apliquen el Derecho comunitario, con el fin de ayudarles a respetar plenamente estos derechos cuando adopten medidas o establezcan líneas de actuación en sus esferas de competencia. De lo dicho se desprende claramente que nos hallamos ante un modelo de agencia consultiva o informativa4. Dicho objetivo esencial debe ser promovido a través de las múltiples tareas asignadas a la
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Agencia que tienen relación, esencialmente, con la recogida, análisis y difusión de datos, la publicación de conclusiones y dictámenes, el diálogo con la sociedad civil y la sensibilización y concienciación de la opinión pública.
La Agencia fue creada mediante un Reglamento5, todavía en vigor, cuya base jurídica es el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea6, dada la inexistencia en el Tratado de un precepto que previera en términos generales la capacidad de actuar en el ámbito de los derechos fundamentales. Su origen se enmarca, pues, en lo que en aquel momento se denominaba el primer pilar, lo que determina también su ámbito competencial de actuación, que a tenor del art. 3 del Reglamento queda definido en los siguientes tér-minos: «La Agencia realizará sus cometidos, con el fin de lograr el objetivo establecido en el art. 2, en el marco de las competencias que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea confiere a la Comunidad». Es decir, excluye cualquier intervención de la Agencia en los ámbitos materiales propios del entonces tercer pilar7, marco jurídico de la cooperación judicial y policial en materia penal, dominio clave del ELSJ y en el que se prevén dos de sus agencias más relevantes, Eurojust y Europol.
Ahora bien, este dato no puede ser considerado suficiente para descartar de entrada la vinculación de la FRA al ELSJ. Al respecto es preciso tener en cuenta que ya antes de la reforma del Tratado de Lisboa el objetivo de que la Unión Europea se constituyera en un espacio de libertad, seguridad y justicia, enunciado en el entonces art. 2 del TUE, se concebía como un objetivo interpilar, es decir, incluía tanto materias desarrolladas y reguladas en el Tratado de la Comunidad Europea (como por ejemplo la inmigración o el asilo) como las propias del tercer pilar, es decir la cooperación judicial y policial en materia penal. Ello explica que Frontex, siendo también una agencia creada a partir del primer pilar, nunca haya visto cues-tionada su pertenencia al ELSJ8. Por otro lado, no puede olvidarse que en el Programa de la Haya9, adoptado en 2005 con el objetivo de consolidar el ELSJ, se recogió la propuesta de ampliar el mandato del entonces Observatorio para el Racismo y la Xenofobia para convertirlo en un organismo de derechos humanos, lo que a la postre significó la creación de la FRA. La evolución jurídica sufrida por la Unión desde 2007, año de creación de
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la Agencia, hasta nuestros días no ha hecho sino reforzar la lógica integra-dora y unitaria del ELSJ. Como es bien sabido, la reforma operada por el Tratado de Lisboa acaba formalmente con la estructura de la Unión en pi-lares y la cooperación policial y judicial en materia penal se regula conjuntamente con otras políticas anteriormente propias del primer pilar, como las de controles en fronteras, asilo e inmigración, o la cooperación judicial civil, en un único Título del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el V, dedicado al Espacio de libertad, seguridad y justicia. La base jurídica original en uno u otro pilar es, pues, todavía menos relevante si cabe en la actualidad.
En la misma línea, una lectura del art. 3 del Reglamento de la Agencia antes citado a la luz de la reforma de Lisboa nos lleva a considerar que su alusión a la Comunidad Europea debe sustituirse por Unión Europea, que en virtud del art. 1 del TUE ha sucedido a la antigua Comunidad. Por tanto, hay que proclamar que la Agencia perseguirá sus objetivos en todas las políticas reguladas en el Tratado de Funcionamiento de la UE, lo que le confiere un carácter horizontal o transversal, como no puede ser de otra manera en una agencia que se ocupa de los derechos fundamentales10. Esta lógica no resulta en absoluto contradictoria sino todo lo contrario con lo que dispone el primero de los artículos del Título del TFUE dedicado al ELSJ, el art. 67: «La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados miembros».
Aquí ciertamente radica una diferencia importante con otras agencias que presentan una dimensión de carácter más sectorial en la medida en que operan exclusivamente en los ámbitos regulados en el marco del Tratado V del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, como es el caso de Frontex, Europol o Eurojust. Sin embargo, no debe olvidarse que precisamente para hacer frente a los inconvenientes que en términos de eficacia puede suponer un ámbito de actuación muy amplio, que abarque todos los derechos fundamentales, el art. 5 de su Reglamento prevé que la Agencia ejercerá su actividad dentro de los ámbitos temáticos recogidos en un Marco plurianual, que será adoptado por el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo. Es, pues, dicho Marco plurianual el que nos permitirá comprobar en qué medida la actuación de la FRA está vinculada con las políticas y los objetivos del ELSJ desde un punto de vista material.
Desde su creación se han adoptado por el Consejo dos Decisiones estableciendo en marco plurianual de trabajo de la Agencia: la que lo ha re-
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gulado desde su creación hasta el 2013, y la que la guiará hasta el 201711.
De su examen nos interesa aquí subrayar dos aspectos. En primer lugar, es preciso constatar que desde el primer momento el ámbito de actuación de la Agencia ha incluido sectores materiales propios del ELSJ, tales como la indemnización de las víctimas, el asilo, la inmigración y la integración de los migrantes, los visados y los controles fronterizos, y el acceso a una justicia eficaz e independiente, por no hablar de la lucha contra el racismo y la xenofobia, que constituye el ámbito de actuación por excelencia de la Agencia y que debe incluirse entre sus actividades por mandato directo de su Reglamento12. En segundo lugar, de la comparación de ambas Decisiones se pone de manifiesto la voluntad de las instituciones de subrayar precisamente dicha vinculación entre la Agencia y el ELSJ. Ello se pone de manifiesto tanto en la formulación de los ámbitos temáticos, que aunque no aporta grandes cambios revela una aproximación mayor a las materias y la terminología propia del ELSJ13, como en el hecho de que el art. 3 de la Decisión de 2013 menciona expresamente la necesaria colaboración de la Agencia con otros organismos europeos, que se corresponden básicamente con el resto de las agencias que operan en el ELSJ: Frontex, Eurojust, Europol, Cepol, la Oficina Europeo de Apoyo al Asilo (EASO) y la Agencia Europea para la gestión operativa de sistema informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (EULISA). Esta previsión se ve confirmada por la práctica de las agencias. En efecto, una de las tareas que ejerce el Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI), previsto en el art. 71 del Tratado de Funcionamiento de la UE y creado en 2010, es asegurar la cooperación entre las...
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