La actuación de la administración electoral

Autor:Pascual Mateo, Fabio
Páginas:129-165
RESUMEN

Una vez examinada la organización de la Administración electoral procede abordar sus mecanismos de actuación, para lo cual nada mejor que comenzar por el contenido material propio de la misma y los fines que la orientan. Ciertamente, la (...)

 
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1. La ordenación del proceso electoral como contenido típico de su actividad

Una vez examinada la organización de la Administración electoral procede abordar sus mecanismos de actuación, para lo cual nada mejor que comenzar por el contenido material propio de la misma y los fines que la orientan. Ciertamente, la complejidad de esta Administración y lo delicado del proceso electoral, del que toda sombra de sospecha debe quedar borrada, comportan que sean varios los contenidos que puedan mencionarse, pues vamos a encontramos con actuaciones de fomento —a través de las subvenciones electorales— o de simple aporte material de medios para la celebración de la jornada de votación —como el señalamiento de los locales para las Mesas o la distribución de sobre y papeletas. Sin embargo, el contenido típico de la actuación de la Administración electoral se reconduce sin dificultad a lo que de forma clásica se viene denominando actividad de policía o, como prefiere algún autor al que nos adherimos, de ordenación317. En efecto, el art. 8.1 LOREG declara que la Administración electoral tiene como finalidad garantizar la «transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad». Para ello dispone de las más típicas técnicas y potestades administrativas ablatorias, que iremos desgranando en las páginas siguientes. Así, además de la potestad reglamentaria, disciplinaria, sanciona-dora y de resolución vinculante de consultas, la Administración electoral goza de una potestad de autorización de diversos aspectos del proceso electoral, como la aprobación del modelo oficial de sobres y papeletas electorales que han de confeccionarse por el Ministerio del Interior o las candidaturas (art. 70.1), o de recepción de comunicaciones para posteriores actuaciones, como sucede con la publicación de encuestas electorales (art. 69) o la de reuniones electorales, en las que las Juntas Provinciales asumen las competencias que la Ley Orgánica reserva normalmente a la autoridad gubernativa (art. 54.1).

No obstante lo anterior, la Administración electoral desarrolla otras actividades no tan centrales como las anteriores pero igualmente necesarias. En primer lugar, ha de proporcionar todos los medios necesarios para el desarrollo de las elecciones, lo cual implica una intensa actuación puramente material para confeccionar sobres y papeletas, seleccionar locales de votación debidamente acondicionados, colocar en ellos las cabinas pertinentes, proporcionar a los miembros de las Mesas unos manuales elementales para orientarles en su labor, suministrar en tiempo útil datos sobre el recuento, etc. Pero, además, se asume una actividad de fomento de la presentación de candidaturas en condiciones de una cierta igualdad a través del sistema de subvención de los gastos electorales regulado en los arts. 127 bis, 133 y 134 LOREG318, subvención que, además, ha de entenderse no sólo como promoción del derecho de participación política del art. 23.1 CE, sino también del derecho de asociación del art. 22, dentro de la modalidad de asociación política en un partido, en la medida en la que las mismas tienen la condición de recursos públicos de los partidos políticos de acuerdo con el art. 2.1.a) de la Ley Orgánica 3/19873I9. De cualquier modo, lo limitado de las competencias de la Junta Electoral Central en relación con estas subvenciones, sobre todo a raíz de su propia doctrina, que excluye toda potestad fiscalizadora para atribuírsela al Tribunal de Cuentas 32°, y las reducen a un genérico deber de velar por el cumplimiento de las normas sobre contabilidad electoral que ni siquiera comporta la obligatoriedad de iniciar investigaciones ante denuncias concretas321, subraya el carácter central que conservan sus atribuciones de ordenación de los comicios.

2. Las potestades de la administración electoral

2.1. La potestad reglamentaria: instrucciones generales

Las instrucciones generales son, tal vez, el instrumento de mayor alcance, aunque desde luego no el más frecuente, de cuantos dispone la JEC para el ejercicio de sus funciones. Se trata de un instrumento ciertamente interesante que nos conecta con el problema, hoy ya resuelto, de la constitucionalidad de la descentralización de la potestad reglamentaria, es decir, su extensión a órganos distintos del Gobierno, a quien se la reconoce el art. 97 CE, e incluso más allá de los órganos superiores o directivos de la Administración General del Estado322, naturalmente fuera de las Comunidades Autónomas y Entes locales, cuya potestad en la materia deriva directamente del principio de autonomía proclamado en el art. 137 CE. Estamos ante lo que se ha calificado de reglamentos no estatutarios de Administraciones no territoriales323, un fenómeno de importancia creciente, sobre todo con la proliferación de las Administraciones independientes y de las circulares que dictan en el ejercicio de las potestades reglamentarias que, para el desempeño de sus funciones arbitrales, les reconoce su normativa reguladora.

Es el caso de la facultad reconocida al Banco de España, a tenor del art. 3 de la ley 13/1994, para dictar disposiciones normativas, con la denominación de circulares monetarias, si se dictan para el desarrollo de las potestades homónimas previstas en los arts. 7.3 y 15 de dicha ley, y de circulares para el resto de las materias, si bien en este caso sólo para el desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente para ello. Su elaboración se rige por el procedimiento establecido en el art. 3.2, que dispone, para las circulares, la obligada audiencia de los sectores interesados y, para ambas, la emisión por los servicios competentes del Banco de los informes técnicos y jurídicos preceptivos, así como aquellos otros que se estimen convenientes; su aprobación por el Consejo de Gobierno; su publicación en el Boletín Oficial del Estado; su entrada en vigor de acuerdo con las normas generales del art. 2.1 del Código Civil y su impugnabilidad directa ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, según el procedimiento que para las disposiciones reglamentarias establece la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Reconocida su legitimidad constitucional por la STC 135/1992, de 5 de octubre, conforme a la cual la atribución al Gobierno de la potestad reglamentaria por el art. 97 de la CE no debe interpretarse de manera estricta, de modo que es posible su desconcentración, el mayor problema que plantean estas normas es el de su relación con la ley y los reglamentos generales. Un importante sector doctrinal entiende que se subordinan directamente a la ley que las habilita, relacionándose con las demás disposiciones reglamentarias según el principio de competencia. No obstante, atendiendo a la incidencia frente a terceros de este tipo de normas, que rompe la condición general de la STC 185/1995, de 14 de diciembre, de que regulen aspectos meramente estatutarios de las Administraciones correspondientes, tal vez resulte más conveniente adoptar un criterio más restrictivo y subrayar la sumisión plena de estas circulares no sólo a la ley 13/1994, sino también a los reglamentos que expresamente prevean su desarrollo a través de aquéllas324. Esta conclusión se ve reforzada, además, por la diferente posición que ocupan los organismos de la Administración independiente frente a las Administraciones territoriales menores, en especial la Administración local, al no encontrarse en aquéllos rastro alguno del principio de devolución de poderes y el carácter democrático que caracterizan a ésta.

Algo parecido a lo anteriormente apuntado puede decirse, respecto de las circulares de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), previstas, con naturaleza similar, aunque con un ámbito más restringido a las del Banco de España, en el art. 15 de la ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores, según el cual, la Comisión «podrá dictar las disposiciones que exija el desarrollo y ejecución de las normas contenidas en los Reales Decretos aprobados por el Gobierno o en las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda, siempre que estas disposiciones le habiliten de modo expreso para ello», a lo que añade a continuación que deben ser aprobadas, previos los informes técnicos y jurídicos oportunos, por el Consejo de la Comisión, y publicadas en el BOE. Su constitucionalidad ha resultado confirmada por la STC 133/1997325, a partir de razones parecidas a las empleadas para las circulares del Banco de España. Algo similar ocurre con las instrucciones impartidas por la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, que deberán publicarse en el BOE cuando tengan alcance general, y cuyo carácter normativo se deduce del art. 48.17 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (LGTe), según el cual, las disposiciones y resoluciones que dicte la Comisión ponen fin a la vía administrativa y son recurribles ante la jurisdicción contencioso-admi-nistrativa en los términos establecidos por su ley reguladora. También merece mención la Comisión Nacional de Energía, a la que el párrafo tercero.7 de la disposición adicional undécima de la Ley 34/1998 permite «dictar las circulares de desarrollo y ejecución de las normas contenidas en los Reales Decretos y las Ordenes del Ministerio de Industria y Energía que se dicten en desarrollo de la normativa energética, siempre que estas disposiciones le habiliten de modo expreso para ello», las cuales deben llevar acompañada la consabida publicación en el BOE. Asimismo, las instrucciones que pueda adoptar la Agencia de Protección de Datos, tal y como estipula el art. 37.1.c) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, cuyo carácter normativo ha sido reconocido expresamente por la STC 290/1999326, y que, por supuesto, también son objeto de publicación en el BOE.

Las instrucciones generales de las Juntas, se amparan de manera genérica en...

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