Actos de control

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:397-418
 
ÍNDICE
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93. Introducción

Procede ahora tratar de los actos que materialmente constituyen una manifestación de la función parlamentaria de control del Ejecutivo. Ello no prejuzga, como ya hemos indicado en diversos pasajes1, la forma legislativa o no legislativa con que pueden exteriorizarse estos actos de control. Habrá manifestaciones que deban presentarse con forma de ley, mientras que otras podrán prescindir de la misma.

Diversos actos de control han sido ya estudiados en función de su presencia formalmente legislativa: la aprobación de los Presupuestos del Estado puede suponer un acto de control del Gobierno, al tiempo que se efectúa mediante una ley aprobada por las Cortes; la autorización de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas, aun suponiendo materialmente un acto de control, ha sido incluida dentro del procedimiento legislativo por entender que debería formalizarse con la veste de la ley; otro tanto ocurre con la autorización de los tratados internacionales, que debe conferirse por ley, claramente en el caso del artículo 93 C.E. y también —en la interpretación que aquí se postula— en el del artículo 94.1, bien que en este último supuesto la práctica haya seguido una forma atípica no legislativa.

También han sido ya estudiados otros actos de control que, al mismo tiempo, sirven como manifestaciones de la función de dirección política. Tal es el caso de la investidura del Gobierno, de la moción de censura y de la cuestión de confianza.

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Quedan ahora por examinar todas aquellas manifestaciones del control parlamentario que no han sido previamente abordadas, por carecer de forma legislativa o de carácter mixto como actos de dirección política.

94. Convalidación de los decretos-leyes
94.1. Naturaleza y forma de la convalidación

No corresponde a esta obra hacer un examen general de los Decretos-leyes2, sino tan sólo abordar su significación parlamentaria a la hora del trámite de convalidación. Esta intervención se justifica sobradamente pues siendo la potestad legislativa un atributo del Parlamento (art. 66.2 C.E.) debe existir un control para comprobar que cuando el Gobierno participe en esta potestad, bien mediante Decretos-leyes, bien median-te Decretos-legislativos, obedece a las causas tasadas que la propia C.E. admite.

En concreto, el artículo 86.2 C.E. dispone que los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

Parece indiscutible el carácter de control que tiene este trámite de convalidación por el Congreso de los Diputados: recae sobre un acto del Gobierno dictado en ejercicios de sus funciones (art. 86.1 C.E.), y comporta unos efectos obstativos o de sanción para dicho acto, en cuanto determina su mantenimiento como disposición jurídica (convalidación), o bien su desaparición del ordenamiento jurídico (derogación).

Este control puede recaer y de hecho recae tanto sobre las circunstancias extraordinarias y de urgencia que reclama dicho artículo para la aprobación de un Decretoley, como sobre el contenido de este y el respeto a los límites materiales también

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establecidos en dicho artículo. El resultado se resume en una votación de convalidación (que es lo que siempre ocurre3) o de no convalidación, que equivale a su derogación.

En cuanto a su aspecto formal, la práctica primero y el R.C. (art. 151.6), después, la han limitado a un simple acuerdo del Congreso por el que se convalida o deroga el Decreto-ley examinado en cada caso. No se emplea, por tanto, una ley para este trámite, solución en la que ha podido influir tanto su simplicidad como el hecho de suponer la intervención de una sola de las Cámaras que integran las Cortes Generales.

Sin embargo, a pesar de que estas consideraciones no hacen tan clara la utilización de la forma de ley, como en el caso de la autorización de los tratados internacionales, hay otra serie de razones opuestas que sí reclamarían su aplicación4.

No obstante, ha de reconocerse que la fórmula al uso ha sido confirmada por una práctica constante y por la STC 29/1982, de 31 de mayo, que rechaza que el acuerdo de convalidación previsto en el artículo 86.2 C.E. convierta al Decreto-ley correspondiente en ley formal del Parlamento5.

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94.2. Procedimiento normal de convalidación

El trámite de convalidación o derogación compete al Pleno del Congreso, incluso cuando el Decreto-ley es promulgado fuera de los períodos de sesiones. Así, el artículo 86.2 C.E. dispone que deberá ser convocado al efecto, si no estuviese reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. En este caso se trataría de una sesión extraordinaria de carácter necesario (art. 73.2) para el referido

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trámite. Distinto es el supuesto de que el Decreto-ley sea dictado cuando el Congreso se encuentre disuelto o caducado su mandato legislativo. En tal circunstancia debe ser la Diputación Permanente la que asuma esta función, subrogándose en la posición que normalmente corresponde a la Cámara entera. Esto es lo que claramente establece el artículo 78.2 C.E., sin que, por tanto, sea válido extender la subrogación de la Diputación Permanente a los momentos en que las Cámaras están constituidas, pero fuera de sus períodos ordinarios de sesiones, interpretación respaldada por una práctica constante.

El trámite de convalidación o derogación debe hacerse dentro de los treinta días siguientes a la promulgación del Decreto-ley, expresión que debe entenderse referida a su publicación en el B.O.E. El artículo 151.1 R.C. dispone que la inserción del Decreto-ley en el orden del día para su debate y votación podrá hacerse tan pronto como hubiese sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado». El plazo en cuestión se computa en días hábiles, a tenor de lo dispuesto en el artículo 90.1 R.C.

El trámite de convalidación se sustancia en una primera intervención del Gobierno, sobre la justificación del Decreto-ley, seguida de un debate de totalidad, esto es, de un turno a favor y otro en contra, más la intervención de los Portavoces de los grupos parlamentarios6.

Luego se procede a la votación sobre la totalidad del Decreto-ley, entendiéndose convalidado cuando obtenga la mayoría simple de votos. Finalmente debe publicarse en el B.O.E. el acuerdo de convalidación (art. 151 R.C.). En concreto, lo que aparece es una Resolución firmada por el Presidente del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de convalidación del Decreto-ley de que se trate.

El número de Decretos-leyes aprobados es muy elevado, incluso con tendencia creciente en los últimos años. Pero en todos los casos, excepto en dos, se ha producido su convalidación7. Lo cual no puede extrañar dado el dominio que el Gobierno ejerce sobre la mayoría del Congreso a través de la disciplina de partido.

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94.3. Procedimiento de urgencia

De otra parte, merece recordarse que el artículo 86.3 preceptúa que durante el plazo establecido en el apartado anterior (treinta días siguientes a la promulgación del Decreto-ley) las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Obsérvese que, en este caso, se trata de una intervención de las Cortes y, por tanto, de las dos Cámaras que las componen.

Esta previsión se refiere a la posibilidad de introducir modificaciones o enmiendas en el Decreto-ley, mientras que el trámite de convalidación del apartado 2 se limita a una aceptación o rechazo del conjunto del Decreto-ley. En su literalidad, esta segunda posibilidad parece ser alternativa y excluyente de la antes examinada, de tal modo que el Congreso pueda optar entre convalidar o derogar directamente el Decreto-ley o bien tramitarlo como un proyecto en el plazo de un mes8. Se trataría de que las dos Cámaras pudiesen, mediante un procedimiento sumarísimo, convalidar con modificaciones el Decreto-ley correspondiente en el plazo de treinta días.

Sin embargo, la práctica seguida hasta ahora ha sido diametralmente opuesta, acumulando sucesivamente ambos procedimientos: primero, se procede a convalidar el Decreto-ley, y después, eventualmente, se decide tramitarlo como proyecto por el procedimiento de urgencia para poder introducir enmiendas en el mismo, sin que el plazo de treinta días se entienda referido más que a la simple adopción del acuerdo9.

La tramitación del proyecto de ley por el procedimiento de urgencia sigue entonces la regulación reglamentaria correspondiente, y, de esta forma, puede suponer varios meses para su aprobación definitiva.

Esta misma es la solución dada por el artículo 151.4 R.C, con la consiguiente inflación legislativa (Decreto-ley originario, acuerdo de convalidación y ley posterior). Obsérvese, que el artículo 86.3 C.E. establece que durante el plazo de treinta días las Cortes podrán tramitarlos por el procedimiento de urgencia, lo que parece incluir la terminación de su tramitación dentro de dicho plazo, sin que, por tanto, el mismo se refiera...

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