Diseño y actores de la política de juventud en el Estado de bienestar español

Autor:Carmen Alemán Bracho y Belén Martín Castro
Cargo:Catedrática Escuela Universitaria de Servicios Sociales (UNED). Profesora Asociada de Ciencia Política y de la Administración (UGR).
Páginas:83-106
RESUMEN

A través de este trabajo se pretende llevar a cabo un análisis sobre el diseño de la Política de Juventud (PJ) en España. Para ello se verán las funciones desempeñadas por los órganos del corpus institucional creado al efecto a nivel estatal, así como las capacidades competenciales de las demás administraciones territoriales en el seno de un gobierno multinivel. Igualmente se realizará una aproximación a la pluralidad de actores de distinto tipo que intervienen en la configuración de la Agenda a través de diversas redes de actores -como las policy communities e issues networks- que tiene lugar en nuestro Estado de Bienestar pluralista. Finalmente, se harán algunas reflexiones tanto sobre el estadio en que se halla tal política como sobre la orientación que se vislumbra irá adoptando la misma.

 
CONTENIDO

Pluralismo de actores públicos y sociales en la formación de la agenda y en el diseño de la pj

Apartir de nuestra Constitución de 1978 y conforme a su artículo 48 se entiende por «Política de juventud» (PJ) el conjunto de medidas y objetivos que los poderes públicos destinan para promover las condiciones de participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, económico, social y cultural. La promoción juvenil corresponde, pues, a los poderes públicos, por lo que comenzaremos viendo los distintos actores públicos competentes en la materia en los diferentes niveles territoriales. Para dar cumplimiento al mencionado mandato, a la Administración Central se le proporcionó el necesario corpus institucional dotándosele de una estructura organizada durante los años ochenta y que cronológicamente se ha configurado del siguiente modo: en primer lugar se creó el Consejo de Juventud de España1 como organismo de cooperación juvenil, sirviendo de cauce de libre adhesión para propiciar la participación de la juventud2. La implantación de estos Consejos de Juventud en los distintos niveles territoriales supuso un importante instrumento de la PJ consiguiendo un enfoque más acorde a los tiempos3.

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Aunque las funciones de estos consejos estén dentro de la dinámica de propuestas y consultas4, lo deseable sería contar con mayor juego en el ámbito político, puesto que en la práctica -al no gozar de carácter ejecutivo- quedan mermados en sus posibles capacidades5. Pueden usar los controles políticos y así hacer valer sus intereses, consiguiendo mayor protagonismo en la vida política a través de la utilización de interpelaciones a las instituciones, campañas en los medios de comunicación, reuniones políticas, fiestas-mitin y asambleas, etc. Buscan ser un efectivo actor de las PJ, pues constituyen la principal vía jurídico-política que da cauce a las demandas juveniles pudiendo provocar posibles respuestas a las mismas desde los poderes públicos.

Igualmente, en 1983 se creó el Centro Nacional de Información y Documentación de la Juventud como punto de partida de la Red de Centros de Información y Asesoramiento juvenil. Sus principales funciones consisten en definir la línea editorial de las publicaciones de la Dirección General (posterior INJUVE); difundir las actividades y servicios administrativos para la juventud; conservar un banco de datos para orientar a entidades públicas y privadas en materia de juventud; promocionar el Centro Nacional como lugar de encuentro y reuniones; realizar intercambios con otros CIDAJ de nivel autonómico y municipal así como con otras instituciones internacionales.

El Instituto de la Juventud (anteriormente denominado Instituto de la Juventud y Promoción Comunitaria) quedó redefinido6 en 1985 como organismo autónomo de carácter comercial7 -por tanto, con personalidad jurídica y capacidad de obrar8-, y adscrito al Ministerio de Cultura. Los fines que esencialmente persigue son: el diseño y la ejecución de la política de juventud, el fomento del asociacionismo, el desarrollo de un sistema de información y documentación juvenil, así como el impulso de las relaciones y la cooperación internacionales.

Para la consecución de tales fines se le atribuyeron las funciones de cooperación y supervisión de las políticas con aquellos departamentos ministeriales y AA.PP cuya acción incida en dicho sector, siendo responsable de la Secretaría Ejecutiva coordinadora de la confección de los Planes Integrales de Juventud, así como de la elaboración de los informes de seguimiento; la gestión de subvenciones y evaluación de proyectos en relación al asociacionismo fomentándolo también a nivel internacional; la elaboración y difusión de encuestas, estudios9 e informes sobre población juvenil nacional y extranjera, así como la función de promoción del universo juvenil10; el fomento del turismo juvenil11 e intercambio nacional e internacional12.

La Comisión Interministerial para la Juventud13 quedó adscrita al Ministerio de Asuntos Sociales. El hecho de que estuvieran representados en ella prácticamente todos los departamentos ministeriales de la Administración central del Estado, constituyó una aval para lograr la amplitud de miras con que deben tratarse los problemas de los jóvenes14. Se creó como órgano específico de elaboración y propuesta al Gobierno de programas de políticas de juventud y de coordinación de actuaciones.

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En la década de los noventa -cuando se inicia la puesta en marcha de los Planes Integrales-, es la Comisión Interministerial el principal instrumento de elaboración, seguimiento y examen del cumplimiento de dichos planes. Se establecieron así mismo unos Grupos de Seguimiento organizados en función de las áreas y objetivos, en aras de hacer efectivas las siguientes tareas:

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El INJUVE y la Comisión Interministerial son las dos piezas clave a la hora de coordinar y orientar las políticas juveniles de los diversos departamentos ministeriales en los outputs esenciales en que éstas quedan plasmadas, esto es, los Planes Integrales de Juventud.

Por su parte, como ni en el listado de materias sobre las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias (art. 148 de CE), ni entre las exclusivas del Estado (art. 149) se contemplaba la materia de juventud, las CCAA -ante esta falta de atribución específica- se la atribuyeron con exclusividad15 en sus respectivos Estatutos, correspondiéndoles las potestades legislativas, reglamentarias y, en su caso, ejecutivas.

Recibidas las correspondientes transferencias de personal, instalaciones y dotaciones económicas16, los organismos autonómicos17 comenzaron con la puesta en funcionamiento de los aparatos administrativos, apreciándose una notable escasez de recursos personales y materiales puesto que claramente se daba prioridad en aquellos momentos a otras políticas. La rápida articulación de tales organismos18 constituyó una exigencia fundamental para la buena marcha de estas PJ. Ahora bien, aunque la C.A. tiene un papel primordial que cumplir en la transformación de la PJ asumiendo el papel de organismo rector dentro de su ámbito territorial, el Ayuntamiento como ente público que está más próximo a los jóvenes, ha ido incrementando su papel de gestor directo. También en el ámbito local, la Diputación Provincial desempeña sus funciones atendiendo a los pequeños Ayuntamientos bajo la coordinación de la C.A 19.

Para pasar a ver la pluralidad de los actores no ya públicos-institucionales sino pertenecientes al espectro social, cabe comenzar diciendo -siquiera lineal y muy simplificadamente- que tras la aparición de una serie de problemas por parte de un colectivo más o menos determinado con la consiguiente presentación de reivindicaciones, van formulándose unas demandas que si logran alcanzar la categoría de problemas públicos20 y consiguen la recepción como tales por parte del gobierno en cuestión, acaban siendo recogidas e incluidas en la agenda pública21 del mismo. En todo proceso de elaboración de políticas públicas y en la subsiguiente intervención pública es obviamente necesario el previo conocimiento lo más exhaustivamente posible de la realidad social a la que se va aplicar una determinada política. En el ámbito que nos ocupa, y durante esta fase de definición y formulación, las principales aportaciones de datos secuenciados y que permiten además una análisis cronológico son los que viene proporcionando el INJUVE a través de sus «Informes de Juventud en España»22, informes cuatrienales que entre otros documentos sirven no ya como base de datos sino también de diagnóstico para poder elaborar todo un conjunto de medidas y programas sobre una realidad compleja y heterogénea como es la juvenil que plantea gran variedad de necesidades.

Impulsados por el Año Internacional de la Juventud (1985) se multiplicaron los foros de debate con participación de diferentes niveles de la Administración, agentes sociales y organizaciones juveniles, realizándose numerosas investigaciones en Ayuntamientos. En esta época se fue consolidando la Comisión de Juventud de la FEMP como núcleo coordinador de las políticas municipales de juventud, generalizándose así mismo los Consejos Locales y Regionales de Juventud.

En relación a cómo se formula la PJ estatal cabe decir que, si bien el INJUVE es el órgano que la diseña y ejecuta, su elaboración mediante los Planes integrales permite y conlleva la participación de diversas instancias especializadas en el tema23 a través de reuniones en que son consultadas, posibilitándose la integración24 tanto a nivel horizontal -de coordinación interdepartamental- como a nivel vertical -de cohesión y coparticipación de acciones públicas y privadas-esto es, a través de vías de consenso y diálogo con las AA.PP. y con dicha pluralidad de actores25.

En concreto, la formulación y diseño del último Plan estatal (2000-2003)26 se ha realizado bajo los estudios y propuestas formulados desde la Comisión Interministerial, siendo fruto de un exhaustivo proceso de consultas y reuniones en el seno de aquella. Participaron la totalidad de departamentos, el Centro de Investigaciones Sociológicas y el Instituto Nacional de Estadística, teniéndose en cuenta los análisis de los expertos y los más recientes datos y diagnósticos mostrados en los «Informes de Juventud» así como las aportaciones de instituciones y agentes sociales vinculadas a la juventud.

Por otro lado, en el nivel europeo hay que destacar también el Consejo de Europa y los diversos organismos internacionales de juventud (Centro y Forum Europeo de la Juventud, el CENYC -donde se reúnen los diversos Consejos Nacionales a nivel europeo-, etc...) como parte activa de esta política.

Respecto a la participación de sujetos y comenzando por los propios jóvenes, puede decirse que tras la intensa actividad desplegada durante la transición que fue cayendo en declive con la democracia, el asociacionismo juvenil27 ha ido levemente creciendo por la movilización de los líderes políticos y juveniles y merced -en cierta medida- al impulso institucional del INJUVE, si bien no cabe hablar de un elevado porcentaje de asociados. En todo caso, deben desempeñar un papel esencial en el policy making en general, dado el interés de las propias instituciones dedicadas a la juventud en su participación y por la legitimidad otorgada a sus representantes, dirección a la que cabe esperar se tienda en virtud de la progresiva maduración del entramado juvenil y del paulatino cambio de mentalidad de las cúpulas administrativas. Aparte de los consejos de juventud como entidades representativas que aglutinan una amplia diversidad de asociaciones juveniles, la consustancial heterogeneidad de la juventud responde a una extensa gama de intereses.

Ahora bien, además de estas organizaciones agrupadas en torno a la edad y las del sector voluntario, hay que tener en cuenta una pluralidad de actores que, dependiendo de las numerosas áreas, participan en diferentes niveles y grados de intervención. Junto a los organismos públicos competentes en sus distintos niveles territoriales ya vistos, intervienen otros grupos. Destacan los analistas, especialistas, académicos y técnicos o funcionarios28 que intervienen en investigaciones, estudios, congresos, foros, encuentros... que a través de sus aportaciones, estudios y críticas vierten nuevas consideraciones, ideas y conclusiones que pueden ser de utilidad para los responsables políticos.

Otros, como sindicatos, centros educativos, tecnológicos, universidades, asociaciones profesionales, de padres, de empresarios -independientes o FAJE (Federación de Asociaciones de Jóvenes Empresarios)-, Cámaras de Comercio, entidades financieras, actúan partiendo de su perspectiva especializada29 lo que permite pulir y contrarrestar los sesgos introducidos por las asociaciones más legas en la materia, buscando las salidas más adecuadas y racionales, y por tanto, plausibles cara al público. Ejercen el derecho a intervenir en la formulación en virtud de la confianza depositada en su opinión o pericia que consideran se les ha conferido socialmente atendiendo a criterios de especialización personal y/o profesional.

La configuración de la agenda va estructurándose en determinada clase de cuestiones en torno a la actuación de una serie de participantes alrededor de quienes se institucionaliza30. Será difícil introducir en tales supuestos innovaciones31, que deberán ser en todo caso, aceptables y creíbles desde el punto de vista político, siendo cruciales los activistas -ya sean internos32 o externos al gobierno- que apoyen la causa. De cualquier forma, para que queden incorporadas en la agenda y en un lugar destacado deberán contar con una atmósfera propicia entre el público. Pues cuanto más amplio sea el acuerdo sobre cómo se delimite un problema, más amplitud tendrá su alcance.

En función del sector de que se trate se producirá una mayor o menor presencia de los diversos implicados, dando lugar a diferentes redes de actores o policy networks (que según el número de actores, estrategias, relación y estabilidad entre ellos, grado de institucionalización, juegos de interacción, distribución del poder y reglas de conducta pueden ir desde las más cerradas y estables -policy communities- a las más abiertas e inconsistentes -issues networks-)33.

Grosso modo señalaremos las redes que intervienen en los principales pilares del EBE -esto es, empleo, educación, vivienda- así como en aspectos más específicos del bienestar social de la juventud española. En el ámbito laboral, las redes y sus estructuras de negociación son tendencialmente estables, de carácter corporativo y con actores con fuertes intereses. Se desarrollan entre el gobierno y los agentes sociales (empresarios y sindicatos34) e interaccionan mediante cúpulas representativas en arenas sectoriales generalmente poco formalizadas. Los actores construyen sus posiciones de poder sobre la base del uso de recursos simbólicos y técnicos. Si bien en las políticas activas de empleo las redes son algo más pluralistas y dinámicas, existiendo mayor visibilidad y tratamiento público.

En el sector educativo35 las redes se han caracterizado por ser más amplias y pluralistas -contando con núcleos estables a través de grandes coaliciones-, pero con amplios espacios sujetos a cambios, puesto que las reformas legales pueden llevar a su reestructuración, a una alteración de la correlación de fuerzas e incluso a giros en contenidos. Las redes de actores con intereses específicos como asociaciones de estudiantes, de profesores, APA'S y sindicatos influirán con sus ideas en la medida en que exista una clara sintonía con los partidos políticos. De todos modos, los movimientos educativos y sindicatos implicados en negociaciones más allá de las meramente laborales han servido como instrumento de acción colectiva sectorial, produciéndose lógicas anticipativas. Uno de los principales objetivos de la nueva orientación auspiciada por las pasadas reformas educativas fue crear una dinámica participativa que implicara a los distintos agentes sociales36.

En la política de vivienda existe una menor visibilidad y alcance mediático, siendo sus redes más cerradas, restringidas e impermeables donde los intereses capitalistas inmobiliarios con fuertes intereses económicos, técnicos y de organización buscan capturar al sector. Se aproxima más a las características de una política económica sectorial, alejándose pues de las de bienestar.

En el ámbito genérico de bienestar social, incluyendo aspectos como deporte, turismo, ocio, cultura, salud y calidad de vida, el número de representantes sociales es elevado -como técnicos o profesionales integrados o no en la A.P.- configurándose alrededor de un problema o programa de intervención específico. Su funcionamiento es inestable, e incluso a veces inconsistente y suelen ser de alcance intergubernamental.

Sin embargo, en el caso español la PJ con carácter general no ha estado en un lugar demasiado prioritario, pues tal y como señalan no pocos especialistas37 se desprende de la agenda pública habitual que las PJ no tienen un impacto social especialmente destacado. Además, consideran que cuando las cuestiones juveniles adquieren mayor relevancia es debido frecuentemente al tratamiento que otorgan los medios de comunicación a las mismas, por lo general desde una perspectiva algo negativa al amplificar ciertos asuntos, o rayando incluso en el temor social y moral, derivándose de ello el riesgo de que tal tipo de discurso mediático influya en exceso en la formulación de esta PJ. Posteriormente, cuando se determinan las medidas que más afectan a los jóvenes -trabajo, educación-formación, vivienda- tampoco existe un discurso propio de PJ, sino que éste queda un tanto al margen de la envergadura del campo de juego de esas ramas de la A.P y de otras instituciones sociales, donde además se desconoce tal visión discursiva específica.

2. Niveles competenciales y mecanismos de coordinación

En España, desde el punto de vista histórico, no han existido modelos precursores de PJ38 a los que atenerse para elaborar y planificar otros nuevos en la misma línea. Tradicionalmente, la perspectiva predominante y casi exclusiva de los programas destinados a los jóvenes giraba en torno a actividades recreativas y de tiempo libre39 que no iban sino a paliar determinadas situaciones, pero sin atacar de lleno dichos problemas mediante respuestas transitorias y coyunturales.

El tránsito de un Estado de corte autoritario y centralizado a uno democrático y descentralizado junto a la posterior integración comunitaria de España han sido los principales cambios del contexto político-institucional. Comenzaremos por el proceso de transferencias y asunción de competencias que refleja el carácter multinivel de la Política de Juventud intergubernamental, dada la coexistencia de diversas funciones atribuidas a los distintos niveles territoriales de la Administración40.

En los primeros años de la década de los ochenta se avanzó en la construcción del Estado de las Autonomías y en coherencia con el resto del modelo estatal, la PJ41 también tendió a descentralizarse en lo organizativo y funcional, siendo la política de servicios una de las más afectadas por la redistribución de competencias impuesta por el Estado Autonómico. Sus programas, claramente dependientes del nivel administrativo y de la filosofía subyacente en el mismo, hizo que fuera uno de los campos más polémicos al existir divergencias en los planteamientos, lo que derivó en diversos conflictos entre organismos de las diferentes Administraciones Públicas.

Se hizo cada vez más necesario un debate en donde se clarificaran las competencias de cada administración, planteándose la necesidad de cauces de coordinación entre ellas en aras de la consolidación del nuevo modelo político-administrativo. Tras los esfuerzos realizados desde 1983 para materializar las transferencias competenciales se acordó que las líneas de la PJ se centrarían en la política de servicios y de participación y en el establecimiento de mecanismos de articulación interterritorial e interdepartamental.

Respecto a la articulación de competencias y a la coordinación entre las Administraciones Públicas cabe señalar que para una mejor gestión y atención a los usuarios y por evidentes razones de eficacia económica se requiere una lógica de actuación basada en una adecuada cooperación entre las AA.PP., siendo imprescindible que se coordinen para evitar la duplicidad de funciones e inversiones en los mismos ámbitos territoriales. Para ello se vertebraron varias vías de coordinación en PJ.

En relación a las áreas42 formales e informales de negociación, pasamos a ver cómo se caracteriza el encuentro intergubernamental así como la interacción entre actores (institucionales, administrativos...). Las primeras experiencias que se dieron sobre los mecanismos de interacción fueron exigiendo desarrollos normativos y sucesivos ajustes a la evolución del proceso autonómico, siendo las principales manifestaciones orgánicas de estas técnicas43 las siguientes:

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En el ámbito autonómico, el foro de negociación de carácter formal -como fórmula con más predicamento y aplicado en los sistemas federales- es el de las conferencias de responsables políticos y administrativos. En nuestro país, esto se plasmaría en reuniones periódicas del equipo estatal con los responsables autonómicos para llegar a la cooperación entre programas de actuación de carácter concurrencial44 e introducir criterios negociados de coordinación. En el ámbito local, la técnica más generalizada es la de las Federaciones de Municipios que paulatinamente van adaptando su estructura al mapa autonómico. Desde el principio se vio que resultaba aconsejable que en las regiones donde existiera federación, se creara una Comisión de Juventud y que ésta estableciera un canal de comunicación institucional con el órgano responsable de la PJ en esa Comunidad.

Otra dinámica esencial de articulación intergubernamental se da entre las concejalías y los organismos autonómicos, proporcionando grandes posibilidades para el conocimiento de la problemática común, el intercambio de experiencias y el apoyo técnico.

Respecto a los mecanismos de interacción entre actores institucionales cabe decir que éstos se fueron creando a lo largo del desarrollo de los diferentes planes. El principal instrumento para lograr esta transversalidad fue la Comisión interministerial45 -en el ámbito estatal46- y los Comités interdepartamentales -en los casos de las políticas autonómicas-. Con ellos se buscaba incluir los cometidos específicos de las políticas juveniles en los objetivos comunes de la política general.

En conclusión, vemos que el diseño y posterior implementación de dichas políticas se ha tratado de realizar de forma estratégica mediante mecanismos de coordinación horizontal y de cooperación interterritorial. Estrategia que ha dado como resultado un modelo de gestión mixto y semidescentralizado47.

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3. Evolución en el diseño de la pj y en sus contenidos programático:

A partir de la consideración sobre si el Estado puede y debe actuar o no en materia de juventud, quedando sin hacer nada -esto es, absteniéndose del todo- o funcionar de un modo inhibicionista -interviniendo mínimamente sólo cuando sea necesario-, o por el contrario, entrando a actuar de forma global sobre la misma, se pasa a la dimensión operativa de las PJ, también de notable trascendencia por cuanto de ello se infiere un modelo ideológico u otro claramente contrapuestos. La primera posibilidad señalada debe ser desechada obviamente por improcedente en el marco de un EBE como el nuestro, aun cuando hay que reconocer que lamentablemente no son escasos los casos en que poco se hace por la juventud48.

La segunda alternativa de diseño de la PJ se encaminaría a la vía de establecer unidades o servicios administrativos destinadas a cubrir las lagunas dejadas por otras ramas de la Administración Pública, opción que hasta mediados de la década de los ochenta fue la que principalmente existió a nivel estatal y la que en la actualidad predomina a nivel local, si bien con resultados diversos49.

La llegada de la democracia conllevó un gradual relevo generacional en los cuadros político-administrativos, produciéndose un importante giro en tal política caracterizada por una multiplicidad de actividades fruto de un acusado voluntarismo político lo que derivó en cierto grado de confusión. Este cambio hizo que en los momentos previos a la transición y durante ella despuntaran los movimientos juveniles y estudiantiles -vinculados a partidos políticos- ansiosos de libertades.

Una vez que por las circunstancias del momento quedó bastante«desinflado» el movimiento juvenil, la PJ se llevó a cabo desde la Administración Pública durante los gobiernos de UCD pues no se mantuvo una fuerte participación de los jóvenes. Las preocupaciones políticas se dirigieron hacia otros ámbitos más prioritarios o de mayor envergadura, aunque tampoco hay que olvidar que los problemas más acuciantes de desempleo, vivienda y marginalidad (especialmente drogadicción) se fueron agravando precisamente a lo largo de los años ochenta. En principio, la PJ se vio limitada por la propia organización territorial del Estado, las estructuras incipientes de juventud y las nuevas demandas y expectativas juveniles. Durante tal década lo esencial fue el desarrollo del Estado de Bienestar que venía a atender las demandas más básicas de educación, formación y empleo así como recreativas de los jóvenes, buscándose que no se produjera una brecha entre éstos y los responsables públicos.

Otra posibilidad sería la de crear una única unidad en la Administración que se encargue del conjunto de las cuestiones sobre juventud, pero evidentemente su volumen de trabajo no sería apenas operativo, al tratarse de un macro departamento demasiado desorbitado y además, extraño a lo que sería un funcionamiento burocrático racional. La última opción a considerar nos lleva a un tratamiento integral de la PJ de modo que la diversidad de medidas que afecten a los jóvenes sea diseñada e implementada transversalmente.

Fue precisamente a partir de la celebración del Año Internacional de la Juventud de Naciones Unidas en 198550 y de la creación en España de la Comisión Interministerial al año siguiente, cuando se incorporó dicha concepción y perspectiva integral51 en el tratamiento de las PJ, como nueva manera de gestionar las mismas. Los planes y programas de acción política sobre juventud generalmente habían estado muy pendientes de sus referentes institucionales y competenciales, pero desde entonces se trató de elaborar planes de naturaleza integral. Tal caracterización tendría por misión tanto englobar territorialmente52 como armonizar las políticas explícitas -promocionadas desde el organismo específico de juventud o desde la instancia responsable con competencias compartidas o no con otras-, con las políticas implícitas de juventud desarrolladas desde las administraciones responsables de Educación, Trabajo, Bienestar Social, Salud, Servicios Sociales.

En efecto, la PJ impulsada por una institución de tal calibre -como el mismo Instituto de la Juventud o por organismos autonómicos análogos en las CCAA-, ha de aunar todos los esfuerzos desplegados desde diferentes departamentos para sumar las actuaciones del conjunto del sistema con una perspectiva de integralidad, concretándose en los planes interdepartamentales bajo la coordinación y control del órgano representativo de esa pluralidad como es la Comisión

Interministerial. En todo caso, no se puede limitar el concepto de PJ a la labor desarrollada desde las unidades administrativas stricto sensu de juventud, sino que articulando iniciativas internamente entre áreas, la lógica de los planes integrales obedece a la estrategia de establecer vínculos y a una interrelación de los diferentes departamentos cuyos objetivos y actuaciones se orientan o inciden -en mayor o menor medida- en el colectivo juvenil.

PIJ = P explícitas./ P.Periféricas + P implícitas./ P.Nucleares

Respondiendo a tal filosofía de integralidad, unos años después se publicó a fines de 1990 el primer Plan Integral de Juventud a nivel nacional a aplicar entre 1991 y 1994. Esto supuso el primer paso para el desarrollo de una PJ coordinada en donde quedaran implicados todos los niveles de actuación que inciden en este sector de población. Dicho Plan arrojó un balance positivo viéndose la conveniencia de un nuevo plan53 que siguiera la misma línea del anterior54. El tercer Plan de Acción Global de Juventud (2000-2003), último vigente y puesto en marcha bajo el Gobierno del PP ha mantenido este proceso de elaboración, incluyendo las siguientes áreas:

Áreas de actuación del Tercer Plan de Acción Global de Juventud:

Formación, Empleo y Orientación. Nuevos yacimientos de empleo

Vivienda

Educación para la Salud

Alternativas de ocio y de tiempo libre

Exclusión e Integración social

Participación, voluntariado, asociacionismo y cooperación.

Se continúa la línea del fomento de la autonomía del joven aumentando las medidas de emancipación familiar -tan tardía en España- al tiempo que se la va considerando como una etapa per se y no como mera transición. En general se trata de una política de carácter integral conforme al pluralismo de bienestar cuyo contenido se concreta en numerosas y variadas medidas donde gobierno, comunidad y mercado van interviniendo en su configuración.

En las CC.AA., quienes asumieron -como se ha señalado- las competencias, los programas de acción propuestos siguieron una evolución parecida. Tras unos años en que predominaron los de corte tradicional55 en la línea de servicios, se empezaron a introducir innovaciones de coordinación y promoción de actividades y procesos participativos. Pasada la casi paralización debido al proceso de transferencias, junto a un mayor conocimiento del aparato burocrático y de la realidad juvenil, se fueron dando condiciones objetivas para dar un paso adelante en las PJ autonómicas56.

Por su parte, en el nivel local los municipios han realizado una importante labor desde 1979, creciendo el número de concejalías de Juventud y ganando espacio, recursos y proyección. Fruto de las posibilidades de acción que ofrece el escalón municipal y de la experiencia acumulada ha sido la solidez de algunas de sus realizaciones57. Si bien la mayor limitación para esa municipalización de la gestión de servicios juveniles ha sido la financiera. También en el ámbito local, la Diputación Provincial desempeña sus funciones atendiendo a los pequeños Ayuntamientos bajo la coordinación de la C.A.58.

Hemos visto cómo las PJ integrales engloban una gran diversidad de medidas puesto que prevén intervenir en los distintos y variados ámbitos sectoriales que inciden en la vida y desarrollo de la juventud. Ahora bien, aun cuando tales PJ consiguieron remarcar sus propias peculiaridades avivando el debate en torno a ellas al actuar como revulsivo en aquellos años, lo cierto es que desde algunas perspectivas59 cada vez se han ido percibiendo como menos adecuadas. Por un lado, debe matizarse esta denominación ya que no responde sino a la propia metodología aplicada a su vez a otros campos de políticas públicas, por lo que no confiere una singularidad específica a las mismas.

Además, este tratamiento otorgado a la PJ obedecía a un determinado contexto -el de la década de los ochenta-, cuando la situación de desempleo masivo en una etapa de crisis del Estado de Bienestar keynesiano concentró la preocupación en las medidas formativas (educación-empleo) de tránsito a la vida activa o de adulto (TVA), predominando pues un visión adultocrática. Aunque el planteamiento discursivo de tales PJ fue adecuado al momento60, dado que finalmente, sin embargo, su práctica no fue lo satisfactoria que se esperaba61, y debido a la evidente transformación desde la moderna sociedad industrial a la post-moderna de capitalismo informacional, se constata la necesidad de nuevos planteamientos62.

Efectivamente los cambios socio-económicos y culturales han modificado el contexto, redefiniéndose los ciclos vitales y produciéndose un alargamiento de la juventud, emergiendo lo que se denomina como nueva condición juvenil característica de finales de los noventa. A ésta ya no se la considera como mera etapa de tránsito sino que viene a ratificar la significación y sustantividad inherente a la juventud, de ahí que se hable ahora de las llamadas «Políticas afirmativas»63 para los jóvenes. Esta innovación está suponiendo un nuevo impulso a las PJ -tal y como en su día lo hicieron las PJ integrales- dado el progresivo silenciamiento, si no declive, acaecido sobre las mismas.

La visión afirmativa -y por tanto juvenilista- diverge de manera frontal del enfoque de la transición64 básicamente en que ésta confiere a sus actuaciones una trascendencia de carácter finalista, mientras que aquella no comparte tal perspectiva al considerarla, en todo caso, adultocrática, y orientándose prioritariamente a promover la calidad de vida de los jóvenes. En realidad, la distinción entre estas políticas y las de TVA estriba en dar prioridad a que la filosofía subyacente a las acciones se incline más hacia las vivencias propias de la edad así como a los aspectos más culturales, tal y como hacen las primeras, o por el contrario, hacia los ámbitos económicosociales, como sucede en las políticas TVA. Por ejemplo, mientras que para éstas el asociacionismo es un recurso instrumental, para la perspectiva afirmativa se concibe como un fin sustantivo en tanto que valor en sí mismo y necesario para los jóvenes que viven y participan en democracia. Así mismo, para las TVA la concepción de la movilidad geográfica se plantea como una vía de apertura a nuevos mercados laborales, mientras que para las que afirman la NCJ se trata de un ámbito de intercambio cultural dado su enfoque de carácter juvenilista65.

Una de las principales críticas que por su parte se hace al contenido de estas políticas afirmativas es que la razón de ser de las PJ debería ser encontrar soluciones a los jóvenes, y no dirigirse meramente a ellos como objeto de afirmación e identidad. Por ello, en tanto no llegan a entrar en las materias que realmente repercuten en la inserción sociolaboral de los jóvenes, contribuyen a continuar con el esquema de bienestar basado en la familia como principal sustentadora de éstos entrados incluso en la treintena66. En consecuencia, a grandes rasgos se les mantiene satisfechos como mínimo en sus necesidades básicas y aspiraciones inmediatas, persistiendo en una especie de letargo sin llegar a asumir responsabilidades respecto de terceros, ni alcanzar la categoría de ciudadanos sujetos de obligaciones y derechos que habrán de satisfacerse por el Estado.

No obstante, este supuesto cambio de paradigma no es aceptado por unanimidad en la comunidad de investigadores. De hecho, para unos especialistas67 las PJ deben seguir centrándose en los problemas fundamentales -educación-formación, empleo y vivienda-, cuya resolución conducirá a una mayor autonomía posibilitadora de la emancipación familiar tan demorada en España. Mientras que para otros68, esas cuestiones centrales o nucleares -que no son sino los pilares básicos del EBK- han de considerarse como materias incluidas en las políticas propias del Estado, debiendo centrarse las PJ en campos de mayor especifidad del hecho juvenil como los aspectos culturales, de participación, de tiempo libre, de turismo y deporte, calidad de vida, voluntariado, etc...

Para finalizar, hay que al menos señalar el nuevo rumbo y carácter que se ha otorgado a esta PJ en el nivel europeo a raíz del Programa de Juventud69 que incluye numerosas medidas y proyectos, así como el papel de los actores internacionales de juventud. Aunque no se prevé una base jurídica en el Tratado de la UE, desde las instituciones comunitarias se promueven -entre otras- iniciativas en favor de un espacio educativo europeo mediante el Parlamento y la Comisión Europeos, donde la Comisaria de Juventud inició un proceso amplio de consultas a finales de 1999 para elaborar un Libro Blanco sobre PJ donde quedasen involucrados directamente los jóvenes, y que tres años después finalmente vería la luz70.

4. Criterios de actuación y estado actual de las políticas de juventud:

Tradicionalmente el tránsito desde la juventud a la edad adulta venía marcado por hitos fundamentales en la vida de toda persona tales como el matrimonio, el trabajo, la finalización del servicio militar... Este factor de transición que determina el paso desde la pubertad hasta la emancipación familiar se ha considerado como denominador común o elemento de intersección entre la sociología de la juventud y la política juvenil71. Sin embargo, el sector de población al que va dirigido un servicio de juventud es en la actualidad ciertamente amplio y complejo. Se considera joven a aquel individuo que tras una etapa de infancia (14 o 15 años) sigue sin incorporarse definitivamente a la sociedad de adultos, puesto que, tras acabar su formación, todavía no se ha podido insertar con estabilidad en el mundo laboral a sus 25, 30 o incluso 35 años. En consecuencia, una buena parte de ellos aún no se ha emancipado de su hogar paterno -generalmente por imposibilidad para independizarse por falta de recursos para poder crear su propio hogar y llevar una vida independiente-, viviendo en un contexto vulnerable de profusa incertidumbre e incluso, en ocasiones, de riesgo72.

De forma que actualmente, como puede apreciarse, no cabe hablar de distinciones tan diáfanas por cuanto existe una gran variedad de modos de maduración social y una multiplicidad de situaciones que llevan a un continuum de dependencias-independencias, de forma tal que no puede distinguirse nítidamente entre jóvenes y adultos, como por ejemplo en el período que va desde los 24 hasta los 35 años.

De tal manera, la anterior rigidez con que ha venido concibiéndose el concepto de juventud en el marco institucional va dando paso a una mayor amplitud de miras, pues, como vemos, es necesario adecuar las políticas públicas de juventud acoplando los diferentes programas y servicios ofertados por los organismos especializados, ya que las opciones existentes en el pasado se adaptan cada vez peor a las nuevas y diversas realidades.

Por otro lado, los constantes procesos de transformación que van incidiendo en nuestra sociedad con importantes avances, como antes no se habían producido en las políticas sociales, educativas y medios tecnológicos, desemboca en la modernización de una sociedad que a su vez es cada vez más compleja, lo cual lleva a que la juventud -particularmente sensible a tales cambios-, reivindique mayores cuotas de participación con la consecuente necesidad de redefinir e innovar las PJ. Dadas estas nuevas demandas se requieren nuevos esfuerzos para actualizar la oferta de dichas políticas73 conforme a la consecución de los objetivos y retos que se plantean.

Si bien entre los criterios de actuación de la Administración tradicionalmente ha predominado una concepción burocrática de la misma, centrada en el respeto a los procedimientos administrativos y en la distribución competencial jerarquizada, en que se daba prioridad al control de la legalidad y a la formalización de los procesos decisorios, el actual panorama está cambiando positivamente requiriéndose una mayor atención por los resultados de dicha actuación, así como por las innovaciones e iniciativas que surjan dentro de las propias organizaciones.

Es evidente que los poderes públicos tienen un compromiso con los jóvenes, ya no sólo teniendo en cuenta el propio mandato constitucional (art.48 de la CE), sino por la necesidad de asumir como reto político la incorporación efectiva de los mismos y de no desaprovechar su capacidad renovadora y entusiasta que a través de nuevas vías de participación pueden aportar al conjunto de la sociedad. Efectivamente, las aportaciones de la juventud pueden ser considerables tanto como recursos humanos para la construcción económica y social de las estructuras productivas dado que constituyen la generación española mejor preparada; como medio de renovación cultural, ya que estas nuevas generaciones se han educado y crecido abiertos a lo que acontece en el exterior; y como inyección de nuevos valores74 para la profundización de la democracia pues también han ido creciendo en y con ella.

5. Balance y líneas de futuro:

Respecto al balance, en los primeros años de la década de los ochenta, el cambio social y político supuso más la consolidación del sistema democrático que la mejora inmediata de las políticas sectoriales. La cuestión juvenil giraba en torno a la inserción social y laboral frenada por las consecuencias de la crisis económica. De tal modo, las respuestas ofrecidas desde los gobiernos autónomos o municipales fueron precarias fundamentalmente respecto a los medios y recursos, pero tales carencias eran suplidas a través de una gran imaginación, dotando a aquellos proyectos de proximidad al existir una estrecha comunicación con los implicados.

En todo caso, puede valorarse como positivo el balance en tanto que se llegó a un consenso sobre la necesidad de la creación de organismos estatales, produciéndose una consolidación posterior de los mismos así como en relación a la implantación de Planes integrales75 en los distintos niveles territoriales, debiendo destacarse también la creación de equipos especializados en proyectos destinados a los jóvenes, compuestos entre otros por monitores, animadores socioculturales, educadores de calle, psicólogos...hasta los propios concejales de juventud y técnicos.

En principio, fue igualmente positivo el balance respecto a la superación de la visión tradicional de las políticas juveniles, centradas anteriormente casi de modo exclusivo en cuestiones de ocio, tiempo libre, turismo y en todo caso, problemas laborales. A partir de la comentada concepción integral de la política de juventud, los objetivos han ido mucho más allá al buscar una integración del joven en la sociedad ayudándole en esa transición hacia el mundo adulto. No obstante, en la actualidad está candente la disyuntiva entre las políticas TVA y las políticas afirmativas según se adopte una u otra visión sobre la cuestión juvenil.

Dada esta diversidad de pareceres, tal cambio de paradigma no se presenta actualmente de una manera diáfana, por lo que será la misma orientación la que adopte la práctica político-institucional así como la demanda social la que vaya conduciendo el devenir de estas PJ marcándonos su porvenir inmediato. De todos modos, sea una u otra la perspectiva adoptada y el tratamiento aplicado, lo cierto es que los jóvenes requieren de todas esas medidas, las relativas a necesidades pertenecientes a ámbitos comunes a toda la sociedad, y las referentes a campos más específicos de la propia juventud. En todo caso, el principal determinante es, sin duda, la voluntad política como punto de partida e instrumento necesario para impulsar todo lo demás, junto a la responsabilidad política ya resaltada.

Específicamente respecto a los Planes Integrales de Juventud, cabe decir que en general han sido criticados por la cierta imprecisión en que se mueven desde el punto de vista financiero, pues se trata de documentos que recogen la sumativa de acciones gubernamentales de todo aquello que se va haciendo desde los diversos departamentos ministeriales, por lo que no han existido unos específicos presupuestos definidos a priori. Es ciertamente difícil entrar a evaluarlos desde la perspectiva cuantitativa si cada uno de aquellos no aporta la previsión presupuestaria correspondiente, así como la ejecución de las cantidades asignadas finalmente sobre las medidas previstas. Mientras no exista esa intencionalidad política seguirá tratándose de la adición de acciones cuya dotación financiera se extraerá de los presupuestos de cada uno de los ministerios que se estime será asignada a la materia de juventud. En definitiva, lo que se requiere fundamentalmente es aunar las voluntades de todos los ministerios involucrados para que tomando conciencia se impliquen aún más en esa puesta en común tanto formal como materialmente.

Respecto a las líneas a seguir en el futuro, desde el punto de vista político,una de ellas viene marcada por la dinamicidad que caracteriza todo ámbito de actuación, dada la inminente necesidad de que la acción pública se adapte a una realidad constantemente mutable. Nos vemos inmersos en un mundo en continuo cambio, donde los organismos -en este caso el INJUVE fundamentalmente- y las políticas por ellos impulsadas, deben de hacer frente a procesos que tienen lugar con gran celeridad76, teniendo en cuenta que nos hallamos inmersos en un contexto postsocial caracterizado por la fragmentación social que debe ser representada así como por la internacionalización de los problemas77.

Igualmente vendrán marcadas por una necesaria creatividad en la formulación de estas políticas, dependientes no sólo de la capacidad de adoptar ideas, sino también necesitadas de una evaluación crítica de los paradigmas ortodoxos de política comúnmente aceptados. Tal exigencia no es demasiado fácil de conseguir dentro de las estructuras estatales habituales. Las PJ deben aunar esfuerzos mediante la colaboración de toda institución, sumando y no restando iniciativas. De ahí la oportunidad de llegar al Pacto Local para clarificar tanto el marco competencial78 como el financiero en el que deben implementarse estas políticas.

Desde una visión más sociológica cabe decir que, vista la actual situación demográfica europea y en particular la española, las consecuencias de la misma no se harán esperar. A principios del presente siglo XXI los jóvenes españoles se han reducido sobre un millón respecto a los de finales de los años ochenta79. En función de estos datos es de suponer que el problema más acuciante de hoy día para ellos, el desempleo, ya no será tan grave, pero los recursos tendrán que destinarse a otros colectivos en crecimiento: ancianos, inmigrantes, marginados... Además, los fines que persiguen las políticas de juventud no dejarán de existir, aunque vayan solventándose algunos problemas aparecerán nuevas necesidades y situaciones conflictivas como las desigualdades en el estudio, en el acceso a la información, a las nuevas tecnologías, en el consumo, en la participación cultural y laboral...

De ahí que será necesario que en virtud de la colaboración entre la sociedad y los poderes públicos se siga construyendo -no sólo mediante medidas económicas sino a través si cabe de un rearme ético-una sociedad del futuro más justa y solidaria que todos deseamos. Si parte de la juventud no encuentra en el sistema democrático respuestas a sus problemas, correremos el grave riesgo de que siga creciendo la desafección política entre ellos y que busquen otras alternativas fuera del sistema80. La sociedad, con los políticos a la cabeza, deberá ser capaz de integrar con sentido crítico y a la vez creativo a las nuevas generaciones, posibilitándoles su plena actuación e inserción democrática como ciudadanos.

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1 Para poner en funcionamiento el CJE se necesitaron una serie de trámites: se dejaron sin efecto dos resoluciones de la Dirección General de Juventud y Promoción socio-cultural de 1980 por las que se reconocían a la Asamblea de Entidades Juveniles Educativas y de Servicios (AEJES) y a la Mesa de Organizaciones Juveniles de España (MOPJE).

2 Con anterioridad a la Constitución, el derecho de asociación estaba regulado por la Ley de Asociaciones de 1964. Pasados casi quince años -en 1977-las asociaciones juveniles (AA.JJ) se regularon de manera provisional mediante un R.D., coincidiendo con las primeras elecciones generales, aunque no pudieron participar una gran parte de los jóvenes españoles por estar fijada aún la mayoría de edad a los 21 años. A partir de la Constitución en 1978 se reconoció ya dicha mayoría a los 18, satisfaciéndose así una profunda y prolongada reivindicación de la juventud y el derecho fundamental de asociación.

3 Ya en 1977 más de cien entidades juveniles españolas habían llegado al acuerdo de establecer una organización, para defender y canalizar las demandas y alternativas de la juventud ante la propia sociedad y la Administración, y llegar así a la constitución del CJE donde quedara representado un amplio espectro de opiniones, creencias e ideologías, en definitiva el reflejo de una juventud heterogénea y multicolor que no obedecía a un único patrón.

4 Hay que destacar los documentos elaborados por el CJE llamados «Bases para una PJ» de 1991, 1995 y 1999 en que se abordan temas como educación, formación y empleo, salud y calidad de vida, medio ambiente, vivienda, drogas, convivencia, mujer, juventud rural e infancia.

5 En las primeras Jornadas de reflexión sobre las PJ Integrales celebradas en 1996 con representantes de las AA.PP. a propuesta del CJE, éste señaló el escaso aprovechamiento de la voluntad participativa del asociacionismo juvenil que se viene esforzando por dotarse de instrumentos de representación e interlocución ante los poderes públicos. Resaltaron la necesidad de permitirles implicarse no sólo a nivel de consulta sino también en la ejecución y evaluación de tales políticas consiguiendo una mayor capacidad de gestión.

6 Decimos «redefinido» puesto que partiendo del antecedente político-administrativo de la Asesoría de Educación Política y Propaganda de 1944 en el seno del «Frente de Juventudes», el INJUVE ya existía en 1961 al crearse como organismo que proporcionara información para la toma de decisiones por la Delegación Nacional de Juventudes y la Sección Femenina.

7 Organismo autónomo de los comprendidos en el apartado b) del número 1 del art.4º de la Ley 11/1977 General presupuestaria de 4 de enero, y dependiente del titular del Departamento del Ministerio de Cultura.

8 Dicho organismo se regiría por lo establecido en la Ley sobre Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas, en la Ley General Presupuestaria y en las demás disposiciones de aplicación a los organismos autónomos de la Administración del Estado.

9 El INJUVE ha venido impulsando diversas investigaciones sobre temática variada como la evolución de las mentalidades juveniles (MARTÍN SERRANO), el uso del tiempo libre y ocio (GIL CALVO), la participación y el asociacionismo (PRIETO LACACCI), la vivienda (ANGULO URRI-BARI), el consumo (CONDE Y CALLEJO) las relaciones familiares y la emancipación (GARRIDO Y REQUENA), suicidio juvenil (ALVIRA Y CANTERAS), drogadicción (COMAS ARNAU), entre otros.

10 Entre otras acciones destaca la creación de dos centros de información y formación con carácter internacional, a saber: el Centro de Estudios de Información y Formación de Juventud (CEFIJ) y el Centro Euro-Latinoamericano de Juventud (CEULAJ), estando sus sedes en Cabueñes y Mollina (Asturias y Andalucía). Ambos están diseñados para celebrar jornadas, seminarios y encuentros internacionales, contando para ello con equipamientos tecnológicos adecuados, donde intervienen tanto funcionarios y técnicos, responsables juveniles de las administraciones públicas y asociaciones juveniles como especialistas e investigadores en la materia.

11 Actividades que gestiona el INJUVE junto a una serie de organizaciones oficiales y sociales fundamentalmente a través de las redes nacional y autonómicas de Albergues juveniles de España, así como en colaboración con la red internacional y europea de albergues (YMCA).

12 El INJUVE, en tanto que agencia de representación nacional, ha participado en diversos programas de intercambio. Por ejemplo: en el Programa de Jóvenes Cooperantes -realizado por la Agencia Española de Cooperación Internacional y por el INEM-, en el Servicio de Voluntariado Europeo así como en campañas encuadradas en el Año Europeo contra el Racismo de 1997.

13 Comisión creada en virtud del R.D.658/1986 de 7 de marzo y modificada por el R.D. 1018/1989 de 21 de julio para potenciar sus competencias, ampliándolas al sector de la infancia.

14 Quienes plantean problemas de doble perspectiva: por un lado, aquellos característicos a su condición (servicio militar, educación, servicios específicos de juventud, etc...); por el otro, los problemas que se engloban en la vertiente general de la sociedad, en tanto que miembros de la misma (relaciones laborales, crisis económica, sanidad, vivienda, etc...).

15 La competencia exclusiva es un concepto jurídico que implica la dotación de distintos medios que deben trasferirse desde la Administración central. No son excluyentes, sino que hay que interpretarlas -conforme al Tribunal Constitucional- con un significado de la legislación aplicable preferentemente en dicho territorio, pudiendo coexistir en el ámbito de la C.A., legislación estatal y autonómica. No significa por tanto que la C.A. goce de monopolio sobre la materia y que el Estado no pueda dictar normas sobre la misma (de hecho puede hacerlo en las que le resten, como en el caso del CJE regulado por Ley 18/1983 de 16 de nov).

16 El traspaso de competencias desde la Administración del Estado a la autonómica se inició en 1980 con las transferencias al País Vasco y Cataluña, concluyendo en 1989 con el traspaso a Asturias, Galicia, Comunidad Valenciana y Madrid.

17 En Andalucía, Navarra y Valencia se crearon organismos autónomos (Institutos), en las restantes CCAA existen Direcciones Generales específicas de Juventud en la mayoría de los casos, salvo en Asturias, Castilla-León y La Rioja cuyas D.G. concurren con Deporte, en Baleares y Murcia con Familia, y en P. Vasco con Acción Comunitaria. Dependen mayoritariamente de las Consejerías de Cultura y/o Educación respectivas (en algunos casos de Departamentos) excepto en Andalucía, Baleares y Murcia cuya dependencia jerárquica y orgánica -con las consecuencias derivadas- es de la Consejería de Presidencia.

18 La situación de estos organismos autonómicos de juventud ha sido bastante desigual, apreciándose varios niveles de desarrollo y problemática determinados por la convergencia de factores como el momento y las condiciones de acceso a los Estatutos de Autonomía, los diferentes estadios de desarrollo socioeconómico, los recursos financieros y técnicos disponibles y la experiencia en el ejercicio de políticas de juventud y de promoción sociocultural.

19 Otra posible vía de potenciar los servicios en los casos de pequeños ayuntamientos es la comarcalización, o como alternativa administrativa, mancomunar los servicios. En general estas fórmulas precisan un cierto arraigo histórico, que supere los localismos y permita una justa distribución territorial en las infraestructuras y servicios.

20 Para un estudio exhaustivo de lo que es la definición del problema, puede verse entre otros a: BALLART, X.: en «La formulación de las políticas públicas. Identificación de necesidades, problemas y alternativas. Actores implicados», Temas de Gerencia Pública, MAP, 1994 (p. 26-29).

21 El concepto de agenda hace referencia al conjunto de problemas que compiten por hacerse un lugar en el espacio restringido de las cuestiones que serán objeto de la intervención de las instituciones públicas. Cabe distinguir entre la agenda pública o del sistema: cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen en la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental; y la agenda de gobierno: conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa de los encargados de tomar decisiones. AGUILAR VILLANUEVA, L.F.: Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, México, M.A. Porrua, 1993 (p 32).

22 Nos referimos a los Informes cuatrienales del INJUVE sobre la realidad juvenil española, siendo el último el V Informe de Juventud en España dirigido por los sociólogos MARTÍN SERRANO, M y VELARDE HERMIDA, O., Ed. INJUVE, (2000). Se encarga a un equipo de prestigiosos investigadores compuesto por sociológos, psicólogos, estadísticos, analistas,...que trabajan con metodologías cuantitativas predefinidas, que, a pesar de sus propias limitaciones, son modificables en función del surgimiento de nuevas realidades en unas sociedades dinámicas y de rápidas transformaciones. En ellos se estudia la juventud desde dos líneas esenciales: desde una perspectiva objetiva o de condiciones materiales: circunstancias familiares, de educación, económicas, laborales; y desde las relacionadas con ámbitos más subjetivos y de interrelación social: preferencias e ideologías políticas, creencias religiosas, aspiraciones personales y sociales, jerarquía de valores, etc...

23 En la elaboración de dichos Planes intervendrían Ministerios, centros directivos de la Administración General del Estado, de los organismos de juventud, de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y del Consejo de la Juventud. El hecho de que tan numerosos y variados organismos aportaran sus ideas y visión sobre la realidad juvenil posibilitaba que tendieran a ser participativos, plurales y abiertos. Perspectiva ya anunciada por CÁNOVAS, FCO: «Proyecto de política integral para la juventud». Conferencia pronunciada en la UIMP en verano de 1983. Publicada en Juventud y Sociedad en la España actual, Madrid, 1984 (195-217).

24 Las políticas integrales, además de por esa pluralidad política, se justifican desde el punto de vista económico porque al posibilitar que se apliquen allá donde sean realmente necesarias, optimizan el uso de recursos humanos y materiales que resultan siempre limitados, aumentando sus potencialidades. Tal utilización sólo puede darse a través de una planificación estratégica globalizada que tenga en cuenta la diversidad de variables que confluyen al mismo tiempo en un problema, coordinando las actuaciones que desde diversas áreas se lleven a cabo y canalizando las tácticas sectoriales.

25 Con carácter general, en la formulación a nivel estatal suelen participar normalmente responsables de las instancias ejecutivas implicadas, representantes de los grupos de interés, junto a miembros de las principales agrupaciones parlamentarias.

26 A su vez se materializa en iniciativas que articulan acciones políticas y de cooperación entre las distintas secciones ministeriales y a su vez invita al trabajo en la misma dirección a las CCAA, CCLL, ONG?s y AAJJ., tratando de avanzar en sus objetivos con líneas conducentes a la comunicación y al acuerdo con las AA.PP competentes y con los distintos tipos de agentes sociales.

27 Pueden verse LACACCI, P: Tendencias del asociacionismo juvenil en los años noventa, Ed. Injuve, Madrid, 1998 y ANGULO, K: Asociarse los jóvenes ¿para qué? y los adultos, Ed. Injuve, Madrid, 2002.

28 Se habla de las comunidades epistémicas (epistemic communities), concepto que se utiliza cada vez más y que, se refiere al grupo de técnicos o profesionales que, teniendo en común una serie de estimaciones y juicios sobre las polémicas y problemas surgidos, buscan repercutir en determinadas políticas.

29 Pero la perspectiva especializada puede acabar poniendo ciertas fronteras a la participación popular a causa de los tecnicismos utilizados en su lenguaje. En todo caso, aporta también sus opiniones que -siendo más o menos doctas- introducen preferencias e incluso intereses profesionales. Ahora bien, aunque en ciertos momentos apoyen los intereses juveniles, hay que tener en cuenta que sus recomendaciones influirán en la medida en que el problema sea de cierta envergadura técnica y menos perceptible al público general. Mientras que en aquellas cuestiones cuyo alcance adquiera mayor extensión, siendo comúnmente asequible a la generalidad de la sociedad, decrecerá tal autoridad técnica, si bien contribuirán a la formación de la opinión informada.

30 Algunos de estos campos contarán con un mayor grado de institucionalización al estar encuadrados en plataformas mejor estructuradas. De tal modo, las decisiones sobre la definición y formulación de políticas será menos flexible y susceptible a continuos y sustantivos cambios y en todo caso, condicionada a las alianzas entre los actores de tal sector.

31 La lógica predominante será la incrementalista, según la cual las decisiones se adoptarán mediante ciertas alteraciones guiadas a partir de los usos experimentados ya en el pasado o en función de los arquetipos tradicionales o habituales en la materia. Consecuentemente habrá poca facilidad de incorporar novedades a la agenda, ya que implicarán cambios, en mayor o menor grado, pero al fin y al cabo modificaciones respecto de los acuerdos preexistentes. Tendrán que darse, pues, unas fuertes movilizaciones para conseguir que se introduzcan nuevas cuestiones. LINDBLOM, Ch: El proceso de elaboración de políticas públicas, Mº de Administraciones Públicas, Madrid, 1991.

32 Entre ellos destacan especialmente los funcionarios que, como autoridades o elegibles, gozan de una situación privilegiada respecto a las ocasiones que aparezcan. Es lo que EYESTONE califica cono «Empresarios de asuntos» (issues entrepreneurs) que por variados motivos (deber ideológico, exigencia profesional, interés personal...), abogan por determinadas causas encargándose de canalizar las demandas hacia la agenda de gobierno.

33 JORDANA, J: «El Análisis de los Policy networks: Una nueva perspectiva sobre la relación entre políticas públicas y Estado», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 3, 1995.

34 Precisamente una de las huelgas generales de los años 80 fue convocada por los sindicatos mayoritarios en 1988 por el Plan de Empleo Juvenil, siendo una de las de mayor éxito.

35 En el ámbito concreto de la Formación Profesional, el Consejo General de FP agrupa a representantes a partes iguales de la Administración central y de las CC.AA., así como de los agentes sociales (mitad de la patronal y mitad de sindicatos, en total 38).

36 La LRU (1983) instauró el Consejo de Universidades como órgano de gobierno con representación de distintos colectivos de la comunidad universitaria. La LODE (1985) creó el Consejo Escolar del Estado como órgano consultivo donde estuvieran presentes: profesores públicos y privados, APAS, Asoc. de estudiantes, Sindicatos, OO.EE., y personalidades de reconocido prestigio en dicho ámbito así como la Administración Pública Educativa.

37 VV.AA.: «Discursos y debates y en Políticas de Juventud». Revista de Juventud nº 52, Ed. Injuve, Madrid, 2002.

38 En el período franquista la PJ, aun siendo de carácter asistencial, tendió fundamentalmente al adoctrinamiento ideológico (a través del Frente de Juventudes, la OJE y la Sección Femenina). Si bien con el desarrollismo económico de los años 60 comenzó a abrirse hacia diferentes ámbitos y actividades.

39 Algunos, como Sáez Marín (Jefe del Servicio de Documentación de la DGJ en 1984) consideraban incluso que de lo que se trataba era de reforzar los mecanismos de control paternalista ante posibles actitudes desviadas de los jóvenes o disidencias del papel pasivo asignado por los adultos, enfatizando de tal modo el carácter marginal que se daba a esta etapa de la vida.

40 Para mayores referencias puede verse MARTÍN CASTRO, Mª B: «Cuestiones competenciales e institucionales en las Políticas de Juventud» en Revista del M° de AA.SS. n°25, 2000. (pp.111-136).

41 Existía un Departamento procedente de la antigua Delegación Nacional de Juventud, que en principio se constituyó transitoriamente como Dirección General dentro de la Subsecretaría de Juventud, Familia y Deportes dependiente del M° de Presidencia en 1977, pasando a estar adscrita al M° de Cultura y Bienestar Social en 1980 y a denominarse D.G. de Juventud y Promoción Socio-Cultural, teniendo que reorientar sus funciones para acoplarse a la nueva organización descentralizada.

42 Estas áreas de política o actividad gubernamental constituyen áreas efectivas de poder. Cada área tiende a desarrollar su estructura política característica, su proceso político, su élite, sus relaciones de grupo. LOWI, T.J.: «American Bussines, Public Policy, Case Studies and Political Theory», World Politics, nº 4, 1964 (pp. 677-715), (p. 689). Traducción española en L.Aguilar (Ed), La hechura de las políticas, MIGUEL PORRÚA, México, 1994 . (p.89-118).

43 Otra técnica orgánica posible era la de Administración mixta. Su utilización suscita grandes prevenciones, por el peligro de predominio del órgano de nivel superior, por su ambigüedad y porque, a menudo, eran un rebuscado expediente para que el Estado no se desprendiera de determinados servicios.

44 Así en las reuniones celebradas en esos años inmediatos precedentes a las transferencias competenciales, se alcanzaron acuerdos sobre la preparación del Año Internacional de la Juventud, coordinación de los Centros de Información y Documentación, convocatorias de jornadas nacionales y de certámenes culturales, transferencias de fondos para subvenciones, intercambios internacionales, etc.

45 A través de esta Comisión creada por R.D. de 1986, se lleva a cabo la coordinación mediante acuerdos bilaterales, reuniones de trabajo de alto nivel, investigaciones básicas, convocatoria de jornadas interministeriales.... El estar representados en ella prácticamente todos los Departamentos Ministeriales de la Administración Estatal constituía una aval para lograr la amplitud de miras con que deben tratarse los problemas de los jóvenes que afectan a la sociedad en general, pero que obedecen también a su condición (servicio militar, educación, trabajo, crisis económica, sanidad, vivienda,...). Tal fórmula obedecía a la necesidad de una política integral que articulara todas estas cuestiones pues no era suficiente la adopción de medidas sectoriales por muy eficaces que éstas fueran.

46 Entraron a pertenecer a esta Comisión los siguientes órganos de la Administración del Estado: Ministro de Cultura, de Administraciones Públicas, de Economía y Hacienda, de Industria y Energía, del Interior, de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Educación y Ciencia, de Obras Públicas y Urbanismo, de Sanidad y Consumo, Ministerio de Defensa, de Relaciones con las Cortes, de Trabajo y Seguridad Social, de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Así como el Instituto de la Mujer, Director General de Protección Jurídica del Menor, DG de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias.

47 En analogía al análisis de la «Política para la igualdad de sexos» realizada por SENSAT, N. y VARELLA, R. en SUBIRATS, J. y GOMA, R: Políticas públicas en España, Ariel, 1997. (p. 361).

48 Tal inhibición puede deberse a diversas causas que van desde la desidia o dejadez de los responsables públicos, a la falta de recursos económicos y medios de todo tipo, a la creencia de que la mejor PJ es la que no se hace, o por tratarse de localidades reducidas que consideran que es otro ente de mayor nivel el que ha de encargarse de tal política.

49 En efecto, si bien la mayoría de los ayuntamientos cuentan con Servicios de Juventud dirigidos al tiempo libre, campamentos, teatro, ... cuyos beneficiarios son en realidad los menores y adolescentes de los municipios, no pueden dejar de subrayarse los casos de otros municipios donde las medidas no son tan dispersas ni descoordinadas, sino que por el contrario responden a una mayor sistematización y al contexto donde van a aplicarse.

50 El AIJ posibilitó en numerosos países de Europa Occidental la creación de estructuras que permitieran la realización de PJ integrales. A principios de los noventa, también los países europeos del Este fueron adhiriéndose a tales líneas de actuación en virtud principalmente del Consejo de Europa. Puede verse MACHACEK, L:Youth Work and Youth Policy in Slovakia, 1998 y STAFSENG: Youth Policy in Estonia: Report by an International Group of Experts, Council of Europe Publishing, 2000.

51 Al considerarse que la multiplicidad de cuestiones que afectan a los jóvenes son muy variadas y complejas (desde problemas como fracaso escolar, desajuste entre nivel educativo e inserción laboral, paro, marginación, desinterés político, bajo nivel asociativo, excesivo consumo de alcohol hasta ámbitos de participación, turismo, cultura,...) no puede ser abordada de una forma parcelada, sino que requiere de un tratamiento global en el que quede articulada toda esa problemática, por lo que se estimó como más idónea la perspectiva integral.

52 Cabe resaltar la importancia del modelo auspiciador francés del «Informe Schawrtz: la inserción profesional y social de los jóvenes». Puede verse su traducción al español en Revista de Estudios de Juventud , Ed. INJUVE, 1984.( en especial pp. 225-246).

53 Todo ello considerando los resultados derivados de la evaluación institucional del primero, así como las reflexiones y debates producidos en torno al mismo. De todas formas, deben señalarse las recomendaciones de la Comisión Especial para la Juventud del Senado sobre la necesidad de una mayor coordinación entre los diferentes poderes públicos implicados en el tema.

54 De hecho, las líneas de actuación entre ambos fueron similares, siendo los objetivos o áreas genéricas del I Plan (1991-94) fueron: Educación, Formación y Empleo, Calidad de vida, Igualdad de oportunidades y trato, y Participación y Asociacionismo; y los del II Plan (1994-97): Autonomía, Solidaridad e Igualdad, Salud y Prevención, Calidad de vida, y Participación.

55 Años durante los cuales podríamos denominar a la PJ autonómica como «continuista», es decir, centrada en los servicios de Tiempo-Libre que hasta el momento se habían prestado y que se vieron afectados por el proceso de consolidación de las estructuras administrativas de las CC.AA. y, en algunos casos por los vaivenes políticos sufridos al tiempo que estuvieron condicionados quizá por la inercia y la presión de la demanda juvenil.

56 Estos organismos han elaborado programas autonómicos que en la mayoría de los casos han sido adaptaciones de los Planes Integrales nacionales del INJUVE aunque incidiendo en las necesidades específicas de los jóvenes de las respectivas autonomías.

57 Destacaron entre otros el Pla Jove de Barcelona de 1985, el de Hospitalet de Llobregat, el de Alcobendas, el de Gijón, y los Planes Estratégicos donde se busca el joven partícipe en el diseño de su ciudad como ciudadano de pleno derecho.

58 Otra posible vía de potenciar los servicios en los casos de pequeños ayuntamientos, es la comarcalización, o como alternativa administrativa, mancomunar los servicios. En general estas fórmulas precisan un cierto arraigo histórico, que supere los localismos y permita una justa distribución territorial en las infraestructuras y servicios.

59 Tal y como se puso de manifiesto en el Congreso sobre: La nueva condición juvenil y las Políticas de Juventud. Diputación de Barcelona, 1999.

60 MARAÑÓN, A: «Los modelos de intervención en Políticas de Juventud en el ámbito local, autonómico y estatal. Balance de las políticas integrales» en Diputación de Barcelona: La nueva condición juvenil y las PJ. 1999.

61 Puesto que ni acabó siendo un tratamiento fácilmente realizable en la práctica, sin llegar a extenderse a todo el territorio nacional, sino limitándose más bien a grandes ciudades y en especial a algunas localidades, ni obtuvo verdaderos y específicos resultados efectivos.

62 Ahora bien, se trata de una metodología que no debe ser eliminada de los nuevos enfoques que se adopten para diseñar las futuras PJ, ya que no cabe considerar tales conceptualizaciones como sustituibles, pues obedecen a naturalezas diferentes, como son las de integralidad por un lado, y las de transición y afirmativa, por otro.

63 Por ejemplo, por algunos expertos y técnicos catalanes en PJ como Coll, J., Casanovas,J. y Montes.P.

64 Por ejemplo, mientras que para las políticas TVA se habla de políticas sobre trabajo juvenil, deporte juvenil, ocio juvenil..., para las afirmativas se estaría hablando de políticas para jóvenes trabajadores, jóvenes deportistas, jóvenes ciudadanos...

65 En todo caso, lo normal es de hecho que desde cada una de las perspectivas a la hora de diseñar las PJ ?ya sea como afirmativas o como de transición-, puedan a su vez incluirse medidas políticas de carácter más conservador y otras más orientadas hacia tendencias progresistas.

66 Véase IGLESIAS DE USSEL, J: La familia y el cambio político en España, Tecnos, Madrid, 1998.

67 Véase CASAL, J: «Modos emergentes de transición a la vida adulta en el umbral del siglo XXI» en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 75, 1996. (pp.295-316).

68 Como consideran algunos técnicos catalanes, como los citados Coll y compañía.

69 Se ha aprobado un nuevo «Programa de Juventud» para el 2000-2004 con el fin de contribuir a la «Europa del conocimiento» mediante la formación, la educación no formal -en valores - y la cooperación. Anteriormente la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Programa de Acción Comunitaria «Juventud ». Documento COM, 695 final, 98 / 0197 (1998).

70 COMISIÓN de las CC.EE: Libro Blanco de la Comisión Europea: un nuevo impulso para la juventud europea, Oficina de Publicaciones Oficiales, Luxemburgo, 2002.

71 El criterio de la cohorte de edades (para los jóvenes de 15 a 29 o 30 años) se continúa utilizando como determinante a la hora de estructurar las unidades administrativas de las diversas políticas sectoriales sobre infancia, juventud, mujer... y al organizar los subsiguientes proyectos, medidas y servicios.

72 CONSEJO DE EUROPA: Informe Youth trends in 2000 y STALDER,B: Vulnerable Youth: Perspectives on Vulnerability in Education, Employment and Leisure in Europe. Estrasburgo, 2000.

73 En consecuencia, la necesidad de actuar con creatividad tiene repercusiones estructurales de gran alcance y pone de manifiesto la necesidad de contar con instancias y procesos de formulación de políticas que no sean burocráticos y gocen de libertad. Precisamente este elemento -amplia creatividad en la concepción y formulación de opciones nuevas y mejores- es uno de los 16 atributos que YEHEZKEL DROR (antiguo Consultor del Dpto. de Apoyo al desarrollo y de servicios de Gestión de la Secretaría de N.U.) considera necesario incluir en un modelo de formulación de políticas de calidad, en «Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos en materia de formulación de políticas» en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 7-8 (sept.96 / abril 97), (p.193). Madrid.

74 Puede verse MORAL, F. y MATEOS, A: El cambio en las actitudes y los valores en los jóvenes. Ed. Injuve, Madrid, 2002, así como a MARTÍN SERRANO, M (1994): Historia de los Cambios de mentalidades en los jóvenes entre 1960-90, Madrid, INJUVE, Mº de AA.SS.

75 Tanto a nivel municipal (ejemplos históricos fueron los de Barcelona, Valladolid, Zaragoza y Alcobendas), autonómico (Andalucía, Valencia y Asturias) y estatal (planes de 1991-94,1994-97 y 2000-03).

76 YEHEZKEL DROR también estima como otra de las características necesarias «la comprensión acabada de la propia naturaleza dentro de un entorno dinámico, con una visión de futuro, así afirma que es imprescindible conocer cabalmente la propia situación dentro de un entorno dinámico. Esa comprensión no debe adoptar la forma de estimaciones estáticas de la situación, sino de estimaciones de la dinámica y los procesos haciendo hincapié en una visión orientada al futuro en la que se reconozcan plenamente los factores de incertidumbre. Debe prestar especial atención a las soluciones de continuidad, a los posibles cambios, y a las esferas en que suelen presentarse hechos imprevistos», op.cit. (p.193).

77 Estos son algunos de los factores de cambio que vienen afectando a las nuevas relaciones entre Estado y sociedad. PORRAS, A: «Representación y democracia avanzada». Cuadernos y Debates del Centro de Estudios Constitucionales, nº 50 , 1994. (p.55).

78 Es necesario definir las responsabilidades de cada instancia territorial para evitar las frecuentes duplicidades, y las lagunas y carencias que también se pueden producir por otro lado. Así mismo debe realizarse una correcta asignación de recursos, de modo que las Entidades Locales puedan asumir el papel que el principio de Autonomía Local les otorga, evitando la excesiva dependencia de otras administraciones en las competencias ordinarias.

79 MARTÌN SERRANO, M y VELARDE, O.: Juventud en cifras 2000-01, INJUVE, Madrid, 2002.

80 Existen peligrosas situaciones en algunos grupúsculos de jóvenes derivadas de la falta de responsabilidad, el consumismo e incluso hedonismo, del incremento de las bolsas de marginación, la intolerancia, el rechazo de inmigrantes con ciertos brotes de xenofobia y de radicalismos y violencia... que pueden ir sesgando los valores positivos de la imagen de la juventud.