El acto administrativo colegiado y su documentación
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 603-635 |
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La intervención de varias personas físicas en la formación de la voluntad colegiada ha planteado tradicionalmente la necesidad de distinguir entre los actos emanados de los órganos colegiados y los denominados actos complejos, si bien ha de reconocerse que en la formación de estos últimos pueden también intervenir órganos colegiados. Tal y como señalara ENTRENA CUESTA1, la existencia de un acto complejo requiere la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de diferentes órganos, encaminadas a la producción de un mismo efecto y que se dirijan a la satisfacción de un único interés. Frente a esta caracterización debemos señalar que los actos colegiados emanan de un solo órgano a pesar de la peculiaridad relativa al carácter múltiple de su titularidad, de mane-ra que la voluntad formada a partir del criterio mayoritario de los miembros es la única que cabe imputar al órgano2, mientras que las opiniones de carácter
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minoritario tienen una relevancia menor que se concreta en las reglas sobre exención de responsabilidad a favor de quienes votaran en contra o se abstuvieran, en la aportación de criterios adicionales para el control de las decisiones colegiadas derivados de la expresión de argumentos contrarios al criterio mayo-ritario y, finalmente, en el reconocimiento de legitimación en favor de los miembros para recurrir judicialmente los actos colegiados cuando hubieran mantenido una posición discrepante con la voluntad mayoritaria3.
Sin embargo, el hecho de que la voluntad mayoritaria sea la que se impute al órgano en su conjunto no puede conducir a la negación de una obviedad: la génesis de la decisión colegiada se produce a partir del criterio individual de cada uno de sus miembros, lo que no supone equipararla a una mera suma de voluntades individuales en la medida que los criterios personales son objeto de una fase deliberante previa que, además, ha de producirse con la presencia simultánea de quienes posteriormente hayan de contribuir a la formación de la voluntad colegiada4. En consecuencia, los criterios inicialmente mantenidos por los miembros son objeto de un recíproco proceso de influencia con las del resto que, aunque no conlleva necesariamente su modificación, implica que no pueda considerarse el voto individual emitido por cada miembro como una declaración de voluntad independiente que deba ser objeto de una simple operación mate-mática con el fin de adicionarlo a los emitidos por los demás miembros y obtener así un resultado único.
Partiendo de estas premisas conceptuales, la deliberación se nos revela como el prisma que permite transformar la inicial diversidad de criterios individuales previos al acto formal de la votación en una sola voluntad imputable al órgano, para lo cual resulta decisiva la simultaneidad de la presencia de los miembros
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en la correspondiente sesión ya que, de otro modo, no sería necesaria su celebración y bastaría que cada uno de ellos formara su parecer individualmente en función de la documentación puesta a su disposición y la comunicara al Presidente o al Secretario con el fin de que se realizara el cómputo de los votos así emitidos, supuesto en que sí cabría considerar la decisión del órgano colegiado como una mera suma de voluntades individuales. En definitiva, con la creación de este tipo de órganos se pretende que sus integrantes confronten sus propias opiniones a fin de enriquecer la decisión administrativa con una pluralidad de puntos de vista, alteridad que precisa de un debate conjunto sobre los asuntos competencia del órgano colegiado. Así pues, la deliberación simultánea constituye una regla esencial para la formación colegiada de la voluntad por la propia naturaleza en este tipo de órganos, de ahí que la votación directa de las cuestiones incluidas en el orden del día supone una importante distorsión de su funcionamiento que sólo cabría admitir de manera excepcional cuando, en atención a las peculiares características que presentaran aquéllas, estuviera suficientemente justificada la ausencia de deliberación5.
En principio, tal y como exige el art. 26.4 LRJAP, «los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos», de manera que la única voluntad imputable al órgano colegiado se obtiene a partir del criterio mayoritario de los miembros, afirmación de carácter general que, no obstante, debe ser matizada en su alcance por lo que se refiere a los mecanismos establecidos para garantizar que la protección de las posiciones minoritarias. Así, en primer lugar, es necesario constatar que debe reconocerse un carácter menos compacto a la voluntad mayoritaria en los órganos colegiados de carácter representativo, consecuencia que viene justificada por la presencia de intereses diversos dotados de una cierta sustantividad en el seno del órgano a pesar de que todos ellos están llamados a concurrir en el ejercicio de las funciones públicas que corresponde asumir a este último6.
Asimismo, la valoración que se realice sobre la relevancia del criterio mayo-ritario debe ponerse en relación con el tipo de competencias que ejerza el órga-
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no por cuanto, en el supuesto de que fueran resolutorias o consultivas pero con fuerza vinculante, su protagonismo resultaría acentuado ante la necesidad de que la decisión administrativa sea homogénea y unidireccional para no bloquear la actividad administrativa. De ahí que la trascendencia de las opiniones minoritarias se reduzca en estos casos al ámbito puramente interno de los miembros discrepantes, quienes se verían exonerados de responsabilidad y, si existe una previsión legal al respecto, estarían legitimados para la impugnación del acuerdo mayoritario, sin que quepa menospreciar la función indirecta de control de la decisión mayoritaria que puede cumplir la consignación de los argumentos discrepantes en el acta de la sesión a efectos de detectar la ilegalidad del acuerdo, eficacia esta última que traspasaría la dimensión puramente interna a la que nos hemos referido. Por el contrario, cuando el órgano colegiado tiene atribuida una función meramente consultiva sin vinculación para quien deba decidir, la diver-sidad alcanza una importancia reduplicada en la medida que proporciona a este último una mayor diversidad de opciones y criterios para iluminar la determinación que haya de adoptar7.
En ocasiones, el carácter colectivo que en principio hay que predicar de la voluntad mayoritaria puede sufrir una importante quiebra cuando la decisión colegiada se hace depender de la influencia que un solo miembro -o un reducido grupo de ellos- puede ejercer sobre el criterio del resto, de manera que aunque formalmente la decisión deba considerarse emanada del órgano en su conjunto, materialmente refleja un criterio que en principio se ha formado de manera unipersonal, tal y como ocurre con aquellos supuestos en que uno de los miembros esté dotado de una especial cualificación técnica respecto de los asuntos que se encuentren bajo la competencia del órgano que le sitúa en una posición de superioridad8. Así pues, aunque razones de eficacia puedan aconsejar esta configuración organizativa, no es menos cierto que las ventajas predicables de la colegialidad con carácter general quedan en cierta medida reducidas ante la posición de inferioridad en que se encuentran la mayoría de los miembros respecto del más cualificado, cuya opinión resulta por tanto reforzada frente a un potencial criterio mayoritario distinto.
En todo caso, el principio mayoritario que debe presidir la interpretación del régimen jurídico de los órganos colegiados presenta un límite sustancial de gran relevancia para la protección de los grupos minoritarios ya que quedarían al margen de la voluntad del órgano aquellas cuestiones que, a pesar de no estar pre-
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vistas en la normativa heterómana que regula su...
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