El acto administrativo

AutorJosé Antonio Tardío Pato
Páginas12-34

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I - Introducción

Para aproximarnos al concepto de acto administrativo, debemos tener presente una serie de distinciones previas.

  1. La distinción entre actos jurídicos y hechos jurídicos, por un lado, y la diferencia entre actos jurídicos en sentido estricto y negocios jurídicos, por otro, que se estudian en Teoría General del Derecho.

    Como nos explican L. DÍEZ PICAZO y A. GULLÓN BALLESTEROS, tanto los actos jurídicos en sentido amplio como los hechos jurídicos producen consecuencias jurídicas, pero los primeros están basados en la conciencia y voluntad humanas, a diferencia de los segundos.

    Y, dentro de los actos jurídicos en sentido amplio, se distingue entre actos jurídicos en sentido estricto y negocios jurídicos. Los primeros son aquellos en los que las consecuencias jurídicas están predeterminadas por el Ordenamiento jurídico, sin que pueda configurar su regulación el actor, y los segundos son aquellos otros en los que los actores configuran su regulación, autorregulan sus propios intereses, establecen sus propias normas de conducta.

  2. La actividad jurídica frente a la actividad material o técnica.

    La primera produce efectos jurídicos por sí misma y la segunda, no. La primera comporta la innovación o conservación de situaciones jurídicas por su simple emanación. La segunda, no.

    Un ejemplo bastante claro de la distinción lo encontramos en las actividades realizadas por los profesores de enseñanzas oficiales en España. Ejercen actividad jurídica cuando emiten calificaciones académicas, mientras que llevan a cabo una actividad material o técnica cuando simplemente imparten docencia, en sus clases.

    Siguiendo a E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, podemos destacar que la actividad material o técnica se caracteriza por los siguientes aspectos: 1) no produce efectos jurídicos por sí misma, no innova o modifica situaciones jurídicas; 2) consiste básicamente en

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    gestionar; 3) está sometida a las reglas de la técnica (regulae artis) y no a postulados jurídicos; 4) aparece enmarcada por la actividad jurídica que la precede (por ejemplo, ordenación de las enseñanzas y aprobación de planes de estudios), la subsigue (emisión de calificaciones académicas y expedición de títulos académicos a los alumnos) y la acompaña (actos de admisión, matrículas en centros oficiales, actos de apertura o cierre de servicios); y 5) es imputable directamente al personal de la Administración que la realiza, a título personal, si bien la Administración organiza, ordena y dirige, por un lado, y se apropia de sus frutos resultados, por otro. Y, por eso, es susceptible de generar responsabilidad patrimonial de la Administración, en tanto tal actividad se integre en la organización administrativa.

  3. La actividad unilateral frente a la actividad bilateral o multilateral.

    En la unilateral, priman las declaraciones intelectuales de una sola Administración Pública y, si inciden también declaraciones intelectuales de otros sujetos (por ejemplo, la solicitud de un particular que inicia un procedimiento a instancia de parte o las alegaciones de éste en cualquier otro procedimiento, no es obra conjunta de todos ellos, ni se produce un vínculo entre aquélla y los mismos. Por el contrario, en la actividad multilateral confluyen declaraciones intelectuales, ya sean de varias Administraciones Públicas, ya sean de estas y de ciudadanos, pero que, como destacan E. García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, son obra conjunta de los mismos y generan un vínculo determinado entre ellos. Manifestaciones de la actividad unilateral son los actos administrativos en sentido estricto (los sometidos al Derecho Administrativo, como veremos) y los actos privados de la Administración (los sometidos al Derecho Privado). Manifestaciones de la actividad bilateral y multilateral son los contratos administrativos en sentido estricto; los contratos de la Administración sometidos al Derecho privado; los convenios interadministrativos; y los convenios de colaboración entre la Administración y los particulares.

II - El concepto de acto administrativo y sus caracteres básicos

Es un acto jurídico en sentido estricto, unilateral, consistente en una declaración intelectual de voluntad, juicio, deseo o conocimiento, emitido por una Administración pública, en ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria, y sometido al Derecho Administrativo y a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Ya sabemos qué significa que es un acto jurídico en sentido estricto y unilateral, por lo explicado en la introducción. Quedan excluidos, por tanto, del concepto de acto administrativo los hechos jurídicos, los negocios jurídicos, la actividad material o técnica de la Administración y las manifestaciones de la actividad bilateral o multilateral de la Administración atrás citadas (contratos administrativos, etc.).

Se dice que la declaración intelectual en la que el acto consiste es de voluntad, en el caso de las resoluciones finales de los procedimientos (como sería el acto que otorga una autorización administrativa, como finalización del procedimiento iniciado con la solicitud de la misma), y que es de juicio, en el caso de la emisión de informes y dictámenes. Pero, en realidad, puede mantenerse que siempre que estemos ante el ejercicio de potestades regladas, los actos han de ser fruto de un juicio de aplicación del Ordenamiento jurídico a los supuestos de hecho presentados, y sólo serán fruto de la voluntad, en el caso de las propias del ejercicio de potestades discrecionales, exclusivamente en el ámbito no reglado de las mismas y con la motivación debida, pues, en un Estado de Derecho, todas

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las decisiones de los poderes públicos tienen que estar justificadas y no ser fruto del mero capricho de éstos.

La afirmación de que dichos actos emanan de una Administración pública excluye de la calificación como acto administrativo, como regla general, los actos jurídicos de los administrados (solicitudes o instancias, recursos, etc.). Pero se admiten actos administrativos provenientes de los particulares cuando actúan por delegación de una Administración pública, como supuesto cubierto por el artículo 20, letra b, de la LJCA. El ejemplo lo tenemos en las calificaciones académicas de enseñanzas oficiales emitidas por profesores de centros educativos privados concertados, como recoge la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia 291/1986, de 22 de abril, y admite la STS de 31 de octubre de 1988 (RJ 1988\8349), que resuelve el recurso de apelación frente a ella.

Igualmente, la necesidad de procedencia de una Administración pública rechaza la admisión de actos administrativos procedentes de órganos no incardinados en las Administraciones públicas, sino en otros poderes públicos estatales o autonómicos (por ejemplo, de los órganos de gobierno de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, del Tribunal Constitucional o del Consejo General del Poder Judicial).

No obstante, existen actos de esos otros poderes públicos sometidos al Derecho Administrativo y a la jurisdicción contencioso-administrativa, como son aquellos procedentes de tales poderes públicos producidos en materia de personal, por ejemplo. Para un sector doctrinal, son también actos administrativos (como manifestación de una concepción objetiva de la Administración pública

y del Derecho Administrativo, p. ej., para A. GUAITA MARTORELL) pero, para otro sector doctrinal (E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ), no pueden considerarse actos administrativos, a pesar de lo anterior, por ser necesario que provengan de Administraciones públicas en sentido propio, y la aplicación del Derecho Administrativo y la sujeción a la jurisdicción contencioso-administrativa son simples opciones de política legislativa (justificadas en la mayor semejanza con los actos en la misma materia de las Administraciones públicas) de carácter contingente y no necesario (pues también habrían podido someterse al Derecho privado y laboral y a las jurisdicciones civil, mercantil y laboral).

La referencia a que los actos administrativos se producen en el ejercicio de una potestad administrativa es simplemente una consecuencia del principio de legalidad en su concepción de vinculación positiva, puesto que, en virtud de ésta, toda actuación de la Administración exige una habilitación previa del Ordenamiento jurídico.

La precisión de que dicha potestad administrativa no puede ser la reglamentaria viene a ser un recordatorio de la distinción de los actos administrativos, como actos de aplicación de normas, del Ordenamiento jurídico, frente a los reglamentos, como parte de esas normas, de ese Ordenamiento jurídico.

Y la aseveración de que los actos administrativos están sometidos al Derecho Administrativo y a la jurisdicción contencioso-administrativa es una de las notas más esenciales del concepto, que excluye claramente del mismo los actos de la Administración sometidos al Derecho Privado y a las jurisdicciones civil, mercantil y laboral. Pero se invoca, igualmente, para separar del concepto que estamos estudiando la figura de los actos políticos o de gobierno, como actos del Poder Ejecutivo

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no sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Veremos, más adelante, que, en la actualidad, estos últimos se circunscriben exclusivamente a determinados actos del Poder Ejecutivo de relación con los otros órganos constitucionales y a los actos producidos del mismo en el marco de relaciones internacionales.

III - Elementos del acto administrativo
  1. Sujeto.-

    1. Ha de ser una Administración...

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