Actividad tributaria impugnable en vía contencioso-administrativa. La vía de hecho
| Autor | Antonio Vázquez del Rey Villanueva |
| Cargo del Autor | Universidad de Navarra |
| Páginas | 121-138 |
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La administración tiene el privilegio de emitir decisiones que por sí solas afectan a la esfera jurídica de los ciudadanos, así como de hacer ejecutar dichas decisiones sin el consentimiento de sus destinatarios y sin necesidad de aprobación judicial. El contrapunto de las referidas prerrogativas está en el principio de legalidad, que sólo permite a la administración realizar legítimamente aquellas actuaciones que se encuentran previstas en la ley. desde esta perspectiva, la potestad administrativa de imponer a los ciudadanos decisiones de carácter ejecutivo ha de ejercerse siguiendo unos procedimientos determinados que, además de contribuir
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a la realización del principio de eficacia administrativa, garantizan la libertad y la propiedad de los individuos y, en último término, la adecuación de la actuación administrativa a la legalidad.
Es posible que la administración actúe sin el respaldo, ni siquiera aparente, de un acto administrativo o que la ejecución del mismo resulte gravemente irregular. cuando esto ocurre, la injerencia en la esfera jurídica de los particulares no resulta amparada por los privilegios y prerrogativas que rodean al acto administrativo con lo que, inicialmente, la administración queda situada en pie de igualdad con los particulares, incapaz de imponer un determinado comportamiento por su sola voluntad. En último término, una actuación material de estas características, que no es ejecución de un acto administrativo ni de una sentencia, no encuentra respaldo legal, y, por tanto, resulta radicalmente ilegítima.
Tradicionalmente, la jurisdicción contencioso-administrativa ha sido una instancia de revisión judicial del acto administrativo. Sin embargo no hay razón para que las situaciones que acabamos de referir no se encuentren sometidas al orden jurisdiccional cuya razón de ser es precisamente controlar la legalidad de la actuación administrativa. En este sentido, una de las novedades más importantes de la Ley 29/1998 de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJca), fue la introducción del recurso contra las actuaciones materiales de la administración que constituyen la vía de hecho (art. 25.2 LJca). como señala la Exposición de Motivos de la LJca, «lo que real-mente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde». La incorporación de este régimen constituye un paso firme dirigido a superar la concepción tradicional del recurso contencioso-administrativo con el propósito de obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la administración.
La vía de hecho tiene su origen en la jurisprudencia del consejo de Estado francés, a efectos de atenuar el principio de independencia de la administración y de la Jurisdicción administrativa frente a los Tribunales del orden jurisdiccional civil1. dentro del sistema español, la posibilidad de reaccionar frente a la vía de he-
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cho tradicionalmente ha encontrado fundamento en el régimen de la prohibición de interdictos frente a la administración, a partir de una lectura a sensu contrario del régimen que hoy ocupa el art. 101 LrJPac. Según este precepto, «no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legal-mente establecido». dicho en otras palabras, se admite la reacción interdictal (en la actualidad, a través del procedimiento especial de protección posesoria) cuando el órgano administrativo lleva a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto2.
A partir de estas referencias, la vía de hecho era una situación susceptible de reacción ante los órganos jurisdiccionales. En un primer momento, al faltar el acto administrativo, el control jurisdiccional era realizado por la jurisdicción civil, no obstante, se admitía el recurso contencioso-administrativo siempre que mediase acto administrativo previo (que normalmente era provocado a través de la petición de cesación de las actuaciones materiales). con el paso del tiempo, sin embargo, los tribunales de lo contencioso fueron abandonando la exigencia de acto administrativo, que resultó definitivamente desterrada por la STc 160/1991, de 18 de julio (rTc 1991\160):
CUarTo. (…) En definitiva, en la expresión de «actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo» y otras similares con las que las leyes vigentes –y entre ellas se encuentran, desde luego, la Ley 62/1978 y la LoTc– definen el objeto del recurso contencioso-administrativo han de entenderse comprendidos los actos administrativos expresos, tácitos y presuntos y las actuaciones de la administración que constituyan vía de hecho. Y es que frente a una actuación material de la administración sólo caben dos posibilidades; bien considerar dicha actuación como un conjunto de facta concludentia de los que se debe inferir una resolución fundamentadora de la misma, esto es, una declaración voluntad administrativa manifestada a través de la actuación material o, si no es así, concebir dicha actuación como una simple vía de hecho, es decir, como una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertu-
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ra jurídica. En el caso que nos ocupa, en ninguno de los dos supuestos la inexistencia de un acto expreso sitúa a la actividad administrativa fuera de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (…)
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La reacción contra la vía de hecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa aparece hoy expresamente contemplada en la LJca. En este sentido, el art.
25.2 LJca establece que «también es admisible el recurso contra la inactividad de la administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley». a su vez, el art. 30 LJca dispone que «en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo».
En cualquier caso, el paralelismo entre la prohibición de interdictos frente a la administración y el recurso frente a la vía de hecho continúa siendo patente en la regulación actual. Según el art. 51.3 LJca, relativo a las causas de inadmisión del recurso, «cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido». En último término, según la propia Exposición de Motivos de la LJca, «la acción tiene naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal».
La LJca no establece qué actuaciones materiales constituyen la vía de hecho que abre el cauce procesal establecido por los arts. 25.2 y 30 LJca. Por su parte, la Exposición de Motivos de la LJca se limita a hacer referencia a «las actuaciones materiales de la administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase». dicha fórmula se encuentra emparentada con una expresión que ya figuraba en la STc 160/1991, de 18 de julio (rTc 1991\160) –«actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica»– y que ha encontrado eco en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y referencias doctrinales3.
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En cualquier caso, queda fuera de duda que la vía de hecho no está constituida por cualquier actuación administrativa contraria al ordenamiento jurídico. como indica el auto del TS de 24 de junio de 2010 (JUr 2010\348130), «la vía de hecho [que produce nada menos que el efecto de reducir a la administración a igual condición que la de los administrados habiéndose admitido tradicionalmente contra aquélla por ejemplo: los interdictos (artículo 101 de la Ley 30/1992) o las acciones del artículo 41 de la Ley Hipotecaria] no se produce en cualquier supuesto de irregularidad de la administración, sino que queda reservada para aquellas infracciones que revisten una especial gravedad»4.
Dentro de la doctrina y la jurisprudencia administrativa cabe distinguir una concepción estricta y una concepción amplia o extendida.
Para E. GarcÍa dE EnTErrÍa y T. r. FErnÁndEZ, «el concepto de vía de hecho comprende en la actualidad todos los casos en que la administración pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y en aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución, comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública. a partir de estas referencias, los autores agrupan las situaciones de vía de hecho en torno a dos modalidades, según se produzca la inexistencia o irregularidad sustantiva del acto de cobertura o la irregularidad o exceso de la propia actividad de ejecución5.
La concepción que acabamos de referir también aparece reflejada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que identifica la vía de hecho fundamentalmente con dos...
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