La actividad legislativa en las Cortes de la II República y el Nuevo Estado

Autor:Enrique Álvarez Cora
Cargo:Universidad de Murcia.
Páginas:269-321
RESUMEN

El trabajo analiza la génesis y el diseño del procedimiento legislativo adoptado en las Cortes de la II República y del Nuevo Estado franquista, mediante un examen de los sucesivos reglamentos parlamentarios y sus correspondientes informes y enmiendas en comisión y en Pleno, en orden a una valoración de las pautas relativas al íter, tipología y publicación de las leyes, en el seno de la... (ver resumen completo)

 
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I La Actividad Legislativa en las Cortes de la II República

El dibujo de la tramitación legislativa en la II república se perfila por un camino de naturaleza orgánica, o sea la institucionalización de las cortes, y constituyente1. Y precisamente en este orden lógico, puesto que alumbra prime- ro el decreto de reglamento provisional de las cortes constituyentes de 11 de julio de 19312, reformado casi de inmediato por un nuevo reglamento provisional aprobado en el palacio del congreso el 18 de julio3, y meses después -consecuencia de su activación- la constitución de 9 de diciembre de 19314. Provisional empecinado, aquel último reglamento todavía sería derogado tres años más tarde con la aprobación del reglamento del congreso de los diputados de 20 de noviembre de 19345, más extenso y fruto de la acomodación de la pre-

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ceptiva al texto constitucional. La comisión autora designada por la Junta de diputados había justificado la provisionalidad de su precedente por «la eXIgüidad de plazo que las circunstancias le imponían» -en definitiva, la puesta en marcha de la cámara- para señalar después la orientación de su labor: «la comisión ha seguido, en cuanto le ha sido posible, el proyecto del Gobierno. Se ha separado en algunos puntos fundamentales del mismo para cumplir el primordial deber de salvaguardar la soberanía de las cortes constituyentes y el derecho de los diputados»6. Está por ver hasta qué punto la tensión con el ejecutivo tendría, en efecto, una importancia palpitante en lo sucesivo, porque el reglamento definitivo nació precisamente con la pretensión opuesta de evitar obstáculos parlamentarios a la labor del Gobierno, como demostraba con claridad la propulsión del sistema de comisiones7.

Bien es cierto que el apuntalamiento del poder ejecutivo en el legislativo podría haber ido más allá. De hecho, el proyecto de constitución había con-

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templado la formación de consejos técnicos a los que, salvo caso de urgencia, tendría el Gobierno que someter todo proyecto de ley antes de su presentación, con la incorporación del informe requerido, al congreso. En dicho informe, el consejo técnico podría incluso manifestar la propuesta de una diversa regulación. Pero la intervención de tales órganos en el diseño legislativo guardaba aun potencialmente mayor alcance, pues el Gobierno estaba habilitado para encomendarles la redacción misma de un proyecto de ley8, como también -a propuesta del número de diputados eXIgido para la presentación de una proposición de ley- el congreso9. Cuando el informe del consejo técnico difería del proyecto de ley del Gobierno, se incorporaba a la comisión dictaminadora un delegado, con voz10. Toda una maquinaria normativa que, tras una intensa discusión política acerca de la tecnocracia como límite del poder legislativo, fue finalmente suprimida11.

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Pronto ha aparecido el binomio de proyectos y proposiciones de ley. En el dictamen de la comisión y en el segundo reglamento provisional de 1931 figuraba un título -el décimo- rotulado «de los proyectos y proposiciones de ley» que brilla por su ausencia en el primer reglamento provisional. Su inclusión permite el acogimiento expreso de una temática que persiste -en el reglamento de 1934 se mantiene, en el seno del título sexto a propósito «del funcionamiento de las cortes», una explícita sección séptima «de los proyectos y proposiciones de ley»12- como una especie de sedimentación tipológica obediente en todo caso a una previa práctica parlamentaria. Si la constitución de 1931 se había ceñido a atribuir la iniciativa legislativa (conforme a la tradición constitucional) al Gobier-

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no y al congreso de los diputados13, el reglamento de 1934 evocará, ciertamente, una velada preeminencia gubernamental en la iniciativa legislativa cuando considera «los proyectos de ley presentados por el Gobierno» matriz formal de «las proposiciones de ley que hicieren los diputados»14. Esta virtud modélica del proyecto de ley, para la proposición, venía reconocida, constantemente, desde el dictamen de la comisión y el segundo reglamento provisional15. Por otra parte, cuando el reglamento de 1934 ordena el pase inmediato, de los proyectos de ley presentados por el Gobierno a las cortes, a la comisión permanente oportuna16, parte de una estructura de comisiones que en realidad el primer reglamento provisional de 1931 había establecido, si no redondeado, desde el origen, y en dos líneas: una relativa a la discusión del proyecto constitucional (título sexto) y otra relativa al funcionamiento de la cámara (título octavo). Para la discusión del proyecto de constitución, se dispuso el nombramiento de una comisión especial, encargada por las cortes de su redacción17. Pero si se compara el precepto con aquel contenido en el segundo reglamento provisional, cabe destacar el aumento en diez del número de comisionados y la extensión de la impresión y reparto, más allá del texto del proyecto, a los votos particulares18. De lo que se deduce, como es natural, un refuerzo de la máquina

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parlamentaria. Además, si los dos reglamentos provisionales ordenaron el debate en anterior discusión sobre la totalidad y posterior discusión del articulado, sólo el segundo abrió la puerta a la intervención de representantes de los grupos parlamentarios que no hubieran consumido alguno de los tres turnos a favor o tres en contra del proyecto. El primer reglamento estableció, en efecto, tres turnos a favor y tres en contra de la totalidad con un máXImo de media hora; por otra parte, la discusión del articulado comenzaba por las enmiendas, defendidas y contestadas en discursos limitados a quince minutos. El segundo reglamento determinó un escalón intermedio, tras el debate de la totalidad -sus tres y tres turnos limitados a un máXImo de una hora-, consistente en la discusión por títulos -de nuevo con tres y tres turnos a favor y en contra, con un máXImo de cuarenta y cinco minutos, seguidos de la discusión de los votos particulares- previa a la discusión del articulado -con un turno en contra y otro en pro, y un máXImo de treinta minutos, como en la defensa de votos particulares y enmiendas-. Asimismo, mientras tanto el primer como el segundo reglamento permitieron siempre la intervención en la discusión por parte del Gobierno y de la comisión, el primero no admitió que ningún diputado tomara la palabra para la explicación del voto, y sólo fue permisivo respecto de «rectificaciones de hechos o conceptos» nunca más allá de cinco minutos, en tanto el segundo reglamento aumentó a diez minutos este último tiempo y limitó a cinco la ahora aceptada explicación del voto19. La agilidad en la tramitación no

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se consagró como excusa para la debilitación parlamentaria: la terminación del debate de un título constitucional, con la subsiguiente votación, derivaba, en el primer reglamento provisional, de la solicitud del Gobierno, el presidente de la cámara o tan sólo quince diputados20, respaldada por un «acuerdo» de las cortes, en tanto el segundo reglamento eXIgió mayoría absoluta en la cámara para el apoyo de la propuesta y necesaria previa consunción de los turnos reglamentarios del debate21. En lo que sí coincidieron todos los textos fue en la competencia de la comisión para recoger el resultado de la discusión parlamentaria y modificar y redactar definitivamente el proyecto en orden a su sometimiento a la aprobación definitiva de las cortes por sanción de la mayoría absoluta22. Con toda lógica, las fuentes reglamentarias de las cortes plantearon la aprobación de la constitución como condición previa indispensable a la discusión de cualquier otra iniciativa legislativa. Se admitía la excepción del debate simultáneo de los proyectos presentados por el Gobierno, o por cien diputados,

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que la cámara aceptase «como caso de notoria urgencia»23. Esta aceptación dilucida formalmente la «importancia sustantiva» que, desde un punto de vista material, se interesaba, para los proyectos, de los promotores24. Así lo confirma la enmienda del diputado emilio Baeza Medina, cuya propuesta de reducir a cincuenta el número de diputados eXIgido fue rechazada25. Es interesante, empero, cómo cuando el reglamento de 1934 reguló -obviamente superado el vacío constitucional- la actividad interina de las cortes, la limitó al examen de actas y comunicaciones del Gobierno con la excepción de que, bien por juicio de éste y de la Mesa del congreso, bien por iniciativa parlamentaria firmada por un mínimo de cincuenta diputados, se considerase «indispensable» la deliberación sobre un «suceso extraordinario»26. En relación con el funcionamiento de la cámara en lides no constitucionales, el primer reglamento provisional de 1931 había previsto que las cortes nombraran una comisión de Gobierno interior y un conjunto de comisiones permanentes para cada uno de los Ministerios27, más las comisiones especia-

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les acordadas con carácter excepcional por la Mesa del congreso. El segundo reglamento provisional explicitó dos comisiones permanentes: la de reforma del reglamento de cortes y la de examen de cuentas y pensiones. Por lo demás, aumentó de siete a nueve el número de vocales de la comisión de Gobierno interior y de once a veintiuno el de vocales de las comisiones permanentes de Ministerio -con representación prorrateada y prudencial de los grupos y fracciones de la cámara- eliminando la incapacidad de los diputados dependientes administrativamente del mismo; además, una comisión de presupuestos, formada por treinta y cinco diputados, sustituía la intervención de la comisión de hacienda en lo que afectare al presupuesto general del estado28. El reglamento

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de 1934 distinguió posteriormente, con introito más diáfano, entre comisiones permanentes y comisiones especiales para trabajos legislativos29...

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