La actividad internacional de las entidades locales en materia de clima y energía
| Autor | Mercedes Alda y Juan Antonio Ramos |
| Páginas | 287-309 |
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Las políticas de clima y energía son la respuesta de los Gobiernos del mundo actual (globalizado, desigual, tecnificado y predominantemente urbano) a un problema, el del cambio climático provocado por la acción humana, que por su extensión, complejidad y gravedad constituye un desafío sin precedentes. Dichas políticas implican, en mayor o menor medida, a los diferentes niveles territoriales de gobierno y a una amplia variedad de actores de la sociedad civil, y se desarrollan a nivel internacional, estatal y subnacional a través de diversos instrumentos de carácter político, económico, legal, científico-tecnológico y educativo.
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El presente trabajo aborda el estudio de la actividad desarrollada por los Gobiernos locales a nivel internacional en el terreno de las políticas de clima y energía, prestando especial atención al contexto, la organización, los fines y la actuación de las conocidas como «redes transnacionales de municipios» (RTM)2. La investigación se inscribe en el ámbito de la ciencia política y recurre a un marco teórico centrado en los conceptos de gobernanza multinivel y redes. La metodología aplicada es de carácter cualitativo e incluye una revisión selectiva de la literatura pertinente y el análisis de una variedad de fuentes documentales.
El capítulo se estructura en seis apartados, siendo la presente introducción el primero de ellos. En el apartado segundo se describen brevemente algunos de los rasgos que caracterizan el contexto social, político y económico actual, se presenta el concepto de gobernanza multinivel y se expone el papel de los Gobiernos locales en las políticas de clima y energía. El apartado tercero presenta algunas iniciativas de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Unión Europea (UE) que han contribuido a crear el marco en el que se desarrolla la actividad de los Gobiernos locales en las políticas antes mencionadas. A continuación, en el apartado cuarto, hacemos referencia a la configuración y los objetivos de una selección de RTM a nivel global y europeo. En el apartado quinto se exponen las contribuciones de las redes antes señaladas a la gobernanza del clima. El capítulo finaliza con unas breves conclusiones.
La realidad sociopolítica actual, entendida como contexto que incide en el desarrollo de las diferentes políticas públicas, está influida por los procesos de globalización, urbanización y descentralización. La conjunción de estos procesos está favoreciendo la presencia de un número creciente de Gobiernos subnacionales que, sin perder su carácter, actúan más allá de los límites establecidos por los Estados de los que forman parte. Entre ellos ocupan un lugar destacado las conocidas como «ciudades globales». Sassen (1991: 3, citada en Lee, 2015:
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111-112) define las ciudades globales como lugares para la generación tanto de los servicios especializados requeridos por la gestión de redes de producción espacialmente dispersas como para la innovación financiera y la creación de mercados. Pero las ciudades globales no son solo centros financieros que producen y distribuyen riqueza y servicios, son lugares en los que se comparte y se difunde información sobre problemas públicos globales, entre los que se encuentran los relacionados con el cambio climático (Calder y de Freytas, 2009, citado en Lee, 2015: 112). Las ciudades, además, acogen a más de la mitad de la población mundial, son las fuentes principales de emisión de gases de efecto invernadero y son muy vulnerables a los efectos negativos del cambio climático (Lee, 2015: 108).
En el momento actual se constata una cierta divergencia entre la relevancia que se reconoce a los Gobiernos locales en los ordenamientos jurídicos nacionales y la importancia que tienen desde un punto de vista social, económico y, en cierta medida, político. En cualquier caso, si bien dichos ordenamientos les imponen, restringiendo su autonomía, también es cierto que las relaciones intergubernamentales ofrecen a los Gobiernos locales ciertas oportunidades para incrementar sus posibilidades de ejercer influencia y actuar (Kübler y Piliutyte, 2007: 357-359).
Si centramos nuestra atención en la actividad internacional de los Gobiernos locales, es preciso señalar, en primer lugar, que las relaciones internacionales en sentido estricto siguen siendo básicamente una prerrogativa del Estado central. No obstante, se observa la presencia de una acción exterior de los Gobiernos locales que en ocasiones complementa la propia del Gobierno central (de acuerdo con los criterios establecidos por este), pero que también puede seguir una lógica de «abajo hacia arriba» en el marco de las relaciones entre el poder central y los entes locales. Asimismo, hay que tener presentes, allí donde existen, a los Gobiernos de nivel intermedio (Estados federados, regiones y provincias autónomas, entre otros) y su conexión con las actividades internacionales de los Gobiernos locales, ámbito en que se repite hasta cierto punto la dinámica mencionada anteriormente respecto del Gobierno central (Kübler y Piliutyte, 2007: 360-364). A todo ello debemos sumar las posibilidades de actuación de los entes locales a través de redes transnacionales que, como tendremos ocasión de exponer, son especialmente relevantes en el contexto europeo.
Los conceptos de gobernanza y gobernanza multinivel, considerados conjuntamente, constituyen un instrumento útil para conceptualizar el modo en que los Estados tratan de dar respuesta a los problemas públicos en el momento actual, incluidos los relacionados con el medioambiente (Clarke, 2007: 58-59; Betsill y Bulkeley, 2006: 149).
De acuerdo con Clarke (2007: 59-60), los procesos de gobernanza tienden a presentar una serie de rasgos característicos que, de manera resumida, podríamos expresar en los siguientes términos: presencia de múltiples actores y partes
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interesadas, dentro y fuera del ámbito formal del Estado; los actores están ligados por relaciones de interdependencia, tanto en lo que se refiere al control de los recursos necesarios para la consecución de sus objetivos como en lo que toca a sus acciones; existe una tendencia a actuar en el marco de redes de organizaciones que contribuyen a desdibujar las fronteras entre el ámbito público y el privado; el éxito en la acción conjunta depende, en buena medida, de la capacidad para colaborar y alcanzar un nivel adecuado de coordinación, que no se basará tanto en la jerarquía como en el diálogo y la negociación; en función de lo anterior, se hace necesario dedicar una cantidad relevante de tiempo y energía a construir consensos basados en la confianza mutua.
El concepto de gobernanza multinivel (GMN) también está muy presente en la literatura politológica de las últimas dos décadas y se utiliza con diversos significados (como cuasisinónimo de gobierno multinivel y de gobernanza, como variedad de gobernanza, así como para designar las dinámicas de adopción de decisiones y de desarrollo de políticas públicas en el marco de la Unión Europea). En el ámbito académico aparece a principios de la década de los años noventa del siglo pasado de la mano de G. Marks, vinculado al estudio de los procesos de adopción de decisiones de política pública en el marco de la construcción europea. A partir de ese momento el concepto amplía su ámbito de aplicación al análisis de una creciente variedad de procesos y políticas sectoriales, abriéndose además a los debates acerca de los procesos de configuración y transformación del Estado más allá de la realidad concreta europea (Piattoni, 2009; Stephenson, 2013). Peters y Pierre (2001: 131-132) proponen una definición elemental de GMN según la cual esta haría referencia a los intercambios no jerárquicos, de carácter negociado, que tienen lugar entre instituciones a nivel transnacional, nacional, regional y local. A ello añaden la consideración de las conexiones entre los procesos de gobernanza en cada uno de esos niveles. La GMN, entendida como fenómeno político-administrativo, respondería a la combinación de una serie de factores presentes, en mayor o menor medida, en buena parte de los países desarrollados: descentralización, «vaciamiento» del Estado, tránsito de un tipo de Estado intervencionista a uno de carácter preferentemente «habilitador», recortes presupuestarios y crecientes niveles de auto-afirmación institucional y profesionalización de los actores político-administrativos subnacionales (Peters y Pierre, 2001: 135).
La gobernanza en materia de clima y energía es un proceso multinivel complejo. Los análisis tradicionales, basados en la distinción nítida entre política internacional y doméstica, entre escala territorial nacional y local, así como entre actores estatales y no estatales, ya no resultan satisfactorios. La política
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ambiental global no es simplemente una cuestión de negociación internacional y desarrollo a nivel nacional...
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