La actividad administrativa en materia de Derecho Agrario a través de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (Intento de aproximación al concepto de Derecho Agrario).
| Autor | Miguel Domínguez-Berrueta de Juan |
| Cargo | Profesor ayudante de Derecho administrativo. Universidad de Salamanca |
| Páginas | 27-70 |
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En estos últimos años se ha puesto de manifiesto la importancia del estudio de materias jurídicas que, en principio, tienen de común el hilo conductor de referencia a cuestiones agrarias. La abundante normativización de este sector tiene como punto final, al menos en el momento presente, la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973.
Realmente, las materias que han de ser estudiadas bajo el epígrafe de lo que hoy se conoce como «Derecho agrario» no tienen una estructura concreta y autónoma, sino que afectan a varios campos del saber jurídico. En estas materias agrarias se entremezclan formas, actividades, instituciones jurídicas, técnicas jurídicas, que pertenecen unas al campo jurídico-privado y otras al campo del Derecho público; incluso, en algunas ocasiones, a campos estrictamente económicos 1.
Sin embargo, y sin intentar pecar de simpleza, todas estas materias o, por lo menos, la mayoría pueden estar referidas en un orden conceptual de investigación a dos parcelas concretas del Derecho: estas dos parcelas pertenecen al estudio de dos disciplinas jurídicas, como son el Derecho civil y el Derecho administrativo.
Hasta ahora, el Derecho agrario ha sido tema objeto de investigación más por parte de los privatistas que por la doctrina jurídico-administrativa, al menos por lo que se refiere a nuestro país 2.
Y, por supuesto, es lógico que estos autores, al intentar describir la naturaleza de tal Derecho agrario, den al tema una visión parcial, preci-Page 29samente por haber sido estudiado desde perspectivas, presupuestos y categorías pertenecientes únicamente al campo jurídico-privado.
Pero realmente el Derecho agrario no es sólo Derecho privado,. La actividad administrativa concurrente en estas materias de Derecho agrario es demasiado cuantitativa como para poder menospreciarla.
Por ello, en este trabajo, intentamos poner de manifiesto la importancia de la actividad administrativa en este campo, sin ánimo de cuestionar, ni mucho menos, los esquemas que los autores sostienen sobre el tema general del Derecho agrario 3.
Para ello hemos elegido un punto concreto dentro de la materia general conocida como Derecho agrario. La Ley de Reforma y Desarrollo Agrario es realmente un punto concreto, pero no por ello simple o de inferior categoría. Todo lo contrario, ya que la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario encierra, a modo de texto general y fundamental sobre el tema, la gran mayoría de las actividades jurídicas actuales en el campo del Derecho agrario.
Este estudio, pues, aun reconociendo que es sectorial, es importante. Se trata de estudiar la actividad administrativa en el Derecho agrario a través de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, intentando demostrar la importancia de esta actuación de la Administración en la esfera de este sector jurídico.
La idea fundamental que presidirá el fondo de este trabajo viene referida a intentar demostrar cómo la actividad administrativa es de tal importancia que las formas o técnicas jurídicas de Derecho privado contenidas en la ley, y que coexisten con las administrativas, quedan un poco como en segundo lugar y en función de la actividad administrativa.
Por todo ello empezamos estudiando los antecedentes de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, poniendo de relieve cómo los mismos antecedentes de la ley van unidos de forma inseparable a la misma actividad administrativa contenida en la ley. Analizamos a continuación el carácter de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, y lo hacemos desde una doble perspectiva o dirección, que atiende a una posición formal de la ley y a otro de fondo. Esta posición formal hace referencia a la calificación de Texto Refundido de la ley. La posición de fondo viene referida, por el contrario, a la naturaleza de ley administrativa.
Page 30Consideramos importante señalar la calificación de Texto Refundido de esta ley principalmente por dos razones:
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a) En primer lugar, para recalcar que no se trata, ni mucho menos, de una reforma agraria, intención que, ni por asomo, es constatable en la ley, sino que se trata de armonizar y ensamblar en un conjunto sistemático toda una serie de disposiciones anteriores sobre la materia, que hacían realmente compleja y dispersa la normativa aplicable.
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b) Porque además quizá el hecho de que la ley no lleve adjetivado el nombre de Texto Refundido puede hacer pensar, desde una actitud eminentemente formalista en extremo, que realmente no se trate de Texto Refundido.
Salvados estos extremos pasamos después al estudio del «porqué» de la intervención administrativa en materias de Derecho agrario. Este estudio no impide la constatación de que el fundamento de tal intervención viene motivado por principios programáticos de rango constitucional, entre los que destaca de una manera clara el cumplimiento de la función social de la propiedad, en este caso de la propiedad rústica, amén de otros principios no menos importantes.
Realizadas estas consideraciones, se entra en el estudio concreto de la actividad administrativa en materias calificadas bajo el título genérico de Derecho agrario, a través precisamente de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario 4.
Se pone de manifiesto la imposibilidad de criterios clasificatorios de dicha actividad administrativa por la especial complejidad del problema y, en concreto, por la concurrencia de tres factores:
- 1.° Por la imposibilidad de aplicación de la clásica tripartición de la actividad administrativa en Policía, Fomento y Servi-Page 31cio Público, al estar esta clasificación en clara crisis de aplicación a las mismas actividades administrativas modernas.
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2° Por la misma especialidad y tratamiento que el Derecho agrario requiere, en cuanto que no es posible el trasplante de criterios clasificatorios programados con anterioridad y que están pensados para otras actividades administrativas.
- 3.° Por la consideración que se desprende del artículo 5.° de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, que supone en la realidad un haz infinito de posibilidades de actuación de la Administración y, en concreto, del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario, como luego veremos.
Estas dificultades, sin embargo, no pueden impedir llegar a constatar una serie de consecuencias, por otro lado, más acordes con la finalidad de este trabajo. Con ello nos referimos a que la actuación de la Administración origina un fenómeno de conversión en público de lo que con anterioridad era verdaderamente privado y la consecuencia subsiguiente, claramente demostrable, como luego se verá, de la colocación en un segundo plano, en una escala de lo preponderante, de las técnicas jurídicas privadas, es decir, de su dependencia de las técnicas de actuación administrativas o, lo que es lo mismo, de su sola operatividad en tanto en cuanto función de las actividades administrativas.
Todo ello referido única y exclusivamente al caso concreto que nos ocupa, cual es el marco de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.
Estas consideraciones nos encaminan indefectiblemente a la conceptualización del Derecho agrario, que en modo alguno pretendemos abordar frontalmente. Unicamente pretendemos acercarnos al problema, problema que pertenece a un sector que creemos importante en el estudio del Derecho administrativo.
Al final del trabajo destacamos, como idea operacional en lo sucesivo, que el Derecho agrario debe estudiarse desde una posición interdisciplinaria.
Interesa destacar los antecedentes de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, o mejor dicho, «el proceso formativo de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario» 5, para intentar poner de manifiesto un hecho Page 32 sobre el que prácticamente se basa el fondo intencional del presente trabajo y que, aunque su constatación no descubre quizá nada nuevo para algunos, conviene insistir.
Tal hecho, que pudiera parecer a simple vista una simpleza, es el siguiente: la absoluta y total interrelación posicional entre la Administración del Estado y cualquier normativa aplicable al conjunto de materias que hoy se ha dado en llamar Derecho agrario.
Es más, me atrevería a decir que normalmente casi todos los intentos de ordenar jurídicamente todas o determinadas parcelas de lo que hoy constituye el campo del Derecho agrario han ido precedidas de la creación de un organismo administrativo, con finalidades claramente administrativas, regulado por el Derecho administrativo y sujeto igualmente en su fiscalización a procedimientos y cauces típicamente administrativos.
En resumen, con todo esto queremos decir que cuando se ha normativizado un sector de lo que hoy conocemos por Derecho agrario 6:
- 1.° Efectivamente, se ha querido...
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