Actas de liquidación fundadas en contravenciones de normativa extralaboral: evolución histórica y jurisprudencial

Autor:José Alberto Nicolás Bernad
Páginas:87-112
 
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1. El planteamiento inicial de la cuestión en la década de los 90, frente a precedentes legales infructuosos

La actuación administrativa de los órganos de la Inspección de Trabajo, para la exigencia de responsabilidad por incumplimiento de normativa ajena a los derechos y deberes laborales y de Seguridad Social, se ha convertido en una cuestión clásica desde el punto de vista tanto doctrinal como jurisprudencial, así como de la vertiente más aplicativa, en la que actúa la Inspección de Trabajo y la Tesorería General de la Seguridad Social.

Pero, al margen de suponer una temática jurídica tradicional, su construcción es de ejecución reciente, pues dicha posibilidad se inició en los años 90, si bien no tomó auténtica carta de naturaleza hasta la aprobación de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, en la legislación de la Seguridad Social, en cuyo seno pudo exigirse, desde entonces, aquella responsabilidad.

Hasta este último hito legislativo, fueron constantes los debates tanto jurisprudenciales como doctrinales y los provenientes de la Dirección General de la Inspección de Trabajo mediante la emisión de Circulares marcando tendencias de actuación a sus destinatarios en sentido contradictorio, al albur de los pronunciamientos judiciales que se iban sucediendo en el mismo sentido y que restringían o ampliaban las posibilidades de los funcionarios, en cada uno de los momentos en los que se ponía en funcionamiento su labor inspectora.

La causa del planteamiento de la posibilidad de exigencia de responsabilidad por parte de la Inspección de Trabajo, por incumplimientos extralaborales, fue

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la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, el 1 de enero de 1990. En concreto, se trataba de actuaciones inspectoras en las que habían de aplicarse normas de Derecho Mercantil.

Antes de dicha norma, regía la Ley de 17 de julio de 1951, sobre régimen jurídico de las sociedades anónimas, cuyo artículo 79 contenía una anodina redacción que impedía, de facto, que la Seguridad Social pudiera reclamar a los administradores las cotizaciones sociales de la empresa a la que representaban, al establecer : “Los administradores desempeñarán su cargo con la diligencia de un ordenado comerciante y de un representante leal, y responderán frente a la Sociedad, frente a los accionistas y frente a los acreedores del daño causado por malicia, abuso de facultades o negligencia grave. En cualquier caso estarán exentos de responsabilidad los administradores que hayan salvado su voto en los acuerdos que hubieren causado daño”.

Surgió entonces la posibilidad de plantearse actuaciones inspectoras, a través de la extensión de actas de liquidación frente a los administradores sociales, por incumplimiento de una norma extralaboral, como la mercantil.

Sin embargo, con la mencionada Ley de 1951 era evidente que la falta de pago de las cotizaciones sociales por la sociedad mercantil no podía incardinarse en el término malicia, abuso de facultades o negligencia grave al que se refería la norma, sin que tampoco esta Ley contemplara consecuencias adversas para los administradores cuando no convocaban Junta General para que adoptara el acuerdo de disolución, previsión que sí hizo, posteriormente, el artículo 262.5 de la LSA de 1989. Hasta entonces la legislación tributaria, con la referencia al artículo 40.1 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, contenía, no obstante, previsiones específicas de responsabilidad, bien es cierto que con carácter subsidiario, de responsables extratributarios, ajenos a la condición de obligado tributario, prevenciones que no contenía la normativa de Seguridad social de modo expreso.

Fue preciso acudir a referencias normativas extralaborales, contenidas en la normativa mercantil sobre responsabilidad de los administradores, en los supuestos de falta de pago de las deudas de la sociedad a la que representaban, constituyeron la inspiración normativa precisa para que la Inspección de Trabajo iniciara, a mediados de los años 90, los primeros intentos de reclamación o derivación de responsabilidad, con fundamento en ley extralaboral, por los descubiertos de las empleadoras que no pagaban las cotizaciones sociales, o simple-mente desaparecían sin hacerlo, y sin adoptar ni cumplir aquéllos las mínimas exigencias legales existentes en las distintas normas extralaborales, antes de ausentarse para siempre del tráfico mercantil, lo que motivaba que la Inspección de Trabajo hubiera de cobijarse en el único resorte legal existente, que no sólo censurara este tipo de conductas sino que llevara consigo la responsabilidad del

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legal representante de la mercantil de aquellas deudas con Seguridad Social no satisfechas por la empresa. Dicha cobertura legal no era otra que los mencionados artículos 133 y 265.2 de la LSA y 69 y 105.5 de la LSRL, insertados hoy, con las modificaciones oportunas, en los artículos 236 y 367 de la LSC.

Por otro lado, la Inspección de Trabajo era consciente de que estaba aplicando en su seno una normativa extramuros de la laboral y de seguridad social, para obtener una resolución administrativa de esta última naturaleza y ello podría generar diversos problemas procesales a la hora de fiscalizar la jurisdicción contencioso administrativa una recta aplicación de normas de contenido extra-laboral, lo que podría suscitar recelos respecto a la competencia objetiva que debía juzgar incumplimientos de este tipo y no de índole social o administrativa, pudiendo excederse la Administración en la autotutela de sus intereses cuando extendía actas de liquidación2.

Estas sospechas, tuvieron su contestación en la STS de 28 de febrero de 19973, de la Sala 4ª. El asunto tuvo su origen en una reclamación de responsabilidad del trabajador, por deudas sociales, frente al administrador de la mercantil, fundada en la omisión de obligaciones societarias, declarándose por la Sala Cuarta la incompetencia del orden jurisdiccional social, ya que no se trataba de ventilar una cuestión prejudicial en la que haya de dilucidarse quién es el verdadero empresario (por ejemplo casos de los arts. 42 y 44 ET), sino que estando perfectamente determinado que el empresario es la sociedad mercantil contratante se pretendía accionar contra el administrador de aquélla como algo subsiguiente y posterior al nacimiento de la responsabilidad laboral originaria, y no podía calificarse como prejudicial, según esta Sentencia, por cuanto que la declaración de la responsabilidad del administrador ni impedía ni condicionaba la pretensión principal.

La doctrina asentada por este fallo establecía que cuando no se trata de identificar sujetos de la relación laboral, sino de extender a otros sujetos responsabilidades de cualquier naturaleza, que les alcanzan por títulos jurídicos no laborales, no se puede calificar la cuestión como prejudicial, porque su decisión no impide, y ni siquiera condiciona, la de la pretensión principal y que para extender la deuda salarial de la compañía a su representante, primero ha de establecerse la obligación de la empresa y, después, analizar si la conducta social de éste último le hace responsable de aquella deuda, faltando, por lo tanto, el componente de «necesidad previa», propio de las cuestiones así calificadas. Al no tratarse de una cuestión previa o prejudicial, debe negarse la competencia del Orden Social de

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la Jurisdicción, debiendo acudirse, inicialmente, a la jurisdicción civil, hoy Juzgado de lo Mercantil, para que estudie si se dan los requisitos que se establecen en la normativa mercantil para que el administrador pueda entenderse responsable de las deudas de la sociedad. En idéntico sentido se pronunció la STS, de la misma Sala 4ª, de 21 de julio de 19984.

El hecho de que esta nueva corriente jurisprudencial negara la posibilidad de ventilar en el mismo orden jurisdiccional la responsabilidad de la sociedad y la de su administrador, de manera solidaria, en relación a las deudas sociales, se interpretó como un obstáculo para que en el procedimiento administrativo de derivación de responsabilidad al administrador se realizara por la Inspección de Trabajo, sin acudir previamente a la jurisdicción civil, para que así declarara tal responsabilidad, interpretando que las acciones recaudatorias que se dirigieran en tal sentido contra la sociedad, no podrían hacerse de forma simultánea o sucesiva contra el administrador, porque ello supondría el pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa en relación al ámbito mercantil del derecho, lo que rebasaría su competencia objetiva5.

Esta postura jurisprudencial se había iniciado en la doctrina judicial autonómica, que asume en estos casos la competencia del orden social, caracterizándola incluso como una cuestión prejudicial de la que deben conocer los Tribunales laborales cuando la deuda reclamada lo sea de tal carácter, aduciendo que la responsabilidad exigida al administrador forma un todo inseparable con el crédito laboral derivado de la previa existencia de un contrato de trabajo o de una relación de aseguramiento social entre el trabajador y la sociedad. Se trataría, entonces, de un conflicto individual promovido dentro de la rama social del Derecho, aunque el incumplimiento venga referido a normas extralaborales, siendo lo realmente determinante para fijar la competencia que la responsabilidad y la condena solidaria de los administradores se exija para el cumplimiento de una obligación laboral6.

No obstante, el Criterio Técnico...

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