La acción exterior del estado ante el desarrollo de la acción exterior autonómica
| Autor | Xavier Pons Rafols |
| Páginas | 251-260 |
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La extensa labor académica del profesor Antonio Remiro Brotóns ha abordado numerosos aspectos centrales del Derecho Internacional Público y su magisterio sobre muchos de estos aspectos es absolutamente indiscutible. Entre todos estos múltiples temas, Antonio Remiro ha desarrollado también estudios sobre el Estado y la acción exterior del Estado y, en lo que ahora me interesa, sobre algunas cuestiones de la dimensión inter-nacional del sistema autonómico de organización territorial que estableció nuestra Constitución en 1978. Lo hizo de manera primigenia en un estudio sobre "La actividad exterior del Estado y las Comunidades Autónomas" contenido en uno de los primeros comentarios sistemáticos de la Constitución, dirigido por Manuel Ramírez y publicado en 1979 1. Recién entrada en vigor la Constitución, Antonio Remiro ya llamaba entonces la atención, atinadamente, sobre los problemas que podrían generarse con el futuro desarrollo del Estado autonómico y la escasez de disposiciones constitucionales sobre las relaciones internacionales que, a estos efectos, se limitan fundamentalmente al artículo 149.1.3 CE, que establece la competencia estatal en la materia "Relaciones internacionales". Con su incisivo lenguaje, Antonio Remiro señalaba que, en este punto, la Constitución tenía un defecto nada despreciable, ya que era "capaz de ahogar, por escamoteo, la solución de los problemas, pero no los problemas, que son consustanciales con la estructura compleja del Estado" 2; anticipando, así, futuros embrollos constitucionales.
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Casi cuarenta años después, su visión sobre los problemas que comporta el intentar conjugar el desarrollo de las competencias autonómicas y su dimensión internacional con una eficiente unidad de la acción exterior del Estado ha resultado ser claramente premonitoria. Para Antonio Remiro resultaba obvio que la estructura compleja de un Estado se perfilaba como una dificultad objetiva para las relaciones internacionales, que exigía buscar fórmulas imaginativas "que satisfagan igualmente las exigencias de una
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acción exterior unitaria conducida por sus órganos centrales y el respeto de las competencias de los entes componentes" 3. Aunque Antonio Remiro centraba su análisis en los problemas relacionados con la intervención de las Comunidades Autónomas en la elaboración y conclusión de los tratados internacionales, en esa frase capital sigue residiendo, a mi juicio, el eje del debate y del necesario equilibrio entre la acción exterior del Estado y la acción exterior autonómica. La falta de coordinación en este ámbito, insistía el profesor ilicitano, podía generar resultados posiblemente "inármonicos" que ofrecieran de España una "imagen desangelada de un país errático y desflecado" 4. Para evitarlo -y evitar también la aparición de "asilvestradas diplomacias paralelas" 5-, reclamaba el profesor Remiro Brotóns la necesaria integración de los intereses regionales en la acción exterior del Estado.
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La cuestión ha devenido, como aventuraba Remiro Brotóns, especial-mente compleja en determinadas Comunidades Autónomas. Particularmente lo está siendo en estos últimos años en relación con la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, ya que una de las piezas fundamentales del proceso secesionista ha sido, precisamente, la dimensión internacional, tanto para explicar a los Estados y a las Organizaciones internacionales las características de este proceso, como para crear estructuras administrativas que sustituyeran a las del Estado. Por todo ello, el tema de la acción exterior del Estado ante el desarrollo de la acción exterior autonómica merece un comentario, aunque sea sumario, que, sin duda, confirma la agudeza intelectual y las capacidades anticipatorias de Antonio Remiro Brotóns.
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A estos mismos temas dedicó también algunas de sus reflexiones en una pequeña obra maestra titulada "La acción exterior del Estado", publicada en 1984 en una magnífica colección de la editorial Tecnos dedicada a los "Temas clave de la Constitución española" 6. En esta monografía, Antonio Remiro revisó todos los aspectos constitucionales relacionados con la acción exterior o, en general, con las relaciones internacionales, incluidas cuestiones sobre los territorios polémicos, o sobre los órganos de la acción exterior, o sobre los principios constitucionales de esta acción exterior, o sobre los tratados internacionales, entre otros temas. A los efectos que ahora me interesan, quiero destacar de este libro, de un lado, sus pertinentes reflexiones 7 sobre la pretensión, por parte de fuerzas nacionalistas vascas y catalanas, de incluir en la Constitución el derecho a la autodeterminación o so-
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bre el binomio nación-nacionalidades incorporado en el artículo 2 CE con auténtico valor de pacto político, aunque, eso sí, con una "retórica barroca y churrigueresca" 8. De otro lado, de nuevo, su preocupación por la interacción entre las Comunidades Autónomas y la acción exterior del Estado, particularmente en relación con los tratados internacionales 9. A este respecto, una vez operado y completado el primer desarrollo de los Estatutos de auto-nomía de las diecisiete Comunidades Autónomas analizaba también sus disposiciones. En ese momento, y respecto del alcance del artículo 149.1.3 CE, Antonio Remiro ya señalaba que cualquier Comunidad Autónoma ha de estar facultada "para llevar a cabo más allá de las fronteras del Estado cualquier actividad sobre materias que son de su competencia siempre y cuando no pretenda deducir de ello un estatuto jurídico internacional ni entrar en pactos internacionalmente exigibles" 10.
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Como bien analizó entonces Antonio Remiro, los Estatutos de auto-nomía sólo contenían unas limitadas previsiones sobre la capacidad de acción exterior de las Comunidades Autónomas, ya fueran éstas incorporadas "por convicción, emulación o imitación" 11. Estas previsiones se centraban básicamente, de un lado, en la posibilidad de que la Comunidad Autónoma solicitara al Gobierno del Estado la celebración de tratados internacionales, en la posibilidad de ser informada de la elaboración de los tratados y convenios que afectaran a materias de su específico interés y, finalmente, en la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales en lo que afectara a las materias de competencia autonómica. Con el tiempo, y ante tan desolador vacío normativo, tanto constitucional como estatutario, las distintas Comunidades Autónomas empezaron a desarrollar, sobre bases eminentemente prácticas, una cierta actuación internacional, incluso con la celebración de acuerdos de colaboración con entidades extranjeras o estableciendo oficinas en el exterior; es decir, se extendió y se llevó a cabo una generalización de una acción exterior autonómica derivada de una práctica política que, aun con diversas matizaciones, el Tribunal Constitucional acabó por no cuestionar.
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La primera idea a subrayar es, por tanto, la de la extrema parquedad de nuestro texto constitucional en sus referencias a los aspectos inter-nacionales y a los principios y actividades de la política exterior del Estado. En esencia -y al margen de una referencia de carácter preambular- todo se ciñe a las disposiciones relacionadas con la política exterior que afectan a la Corona, al Gobierno y, de manera particular, a la celebración de los Tratados
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internacionales. Además del artículo 149.1.3 CE, resulta especialmente subrayable, a mis efectos, el artículo 97 CE que establece que el Gobierno dirige la política exterior del Estado. En esta...
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