La acción exterior de la Comunidad Autónoma de Andalucía

Autor:Adoración Galera Victoria
Cargo del Autor:Profesora Asociada de Derecho Constitucional. Universidad de Granada
Páginas:397-407
RESUMEN

I. La competencia en materia de relaciones internacionales y la acción exterior de las comunidades autónomas - II. El ámbito europeo y la proyección de las actividades autonómicas - III. La dimensión exterior de la comunidad autónoma de andalucía

 
ÍNDICE
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I La competencia en materia de relaciones internacionales y la acción exterior de las comunidades autónomas

El reconocimiento del ejercicio de facultades con proyección exterior a las Comunidades Autónomas constituye uno de los ámbitos que mejor expresan los rasgos de apertura y dinamismo que caracterizan nuestro modelo territorial de Estado. El desarrollo del marco constitucional prefigurado en la Constitución mostraría las dificultades iniciales para dejar establecido un sistema competencial en materia de relaciones internacionales ajustado a la dimensión y el interés autonómicos en participar en estos asuntos y cuya manifestación más clara se encuentra en el proceso de integración europea. Y es que la fórmula empleada por el constituyente en la reserva pre-vista en el artículo 149.1.3 CE a favor del Estado por sí sola no agotaría la competencia en materia de relaciones internacionales ni recogería las posibilidades de proyección externa de las Comunidades Autónomas expresadas inmediatamente en los textos estatutarios. Pero, junto al genérico precepto constitucional y las normas estatutarias, la acertada comprensión de la dimensión exterior de las Comunidades Autónomas se debe especial-mente a los resultados de la jurisprudencia constitucional sobre esta mate-ria1. Pues como sucedería con otros ámbitos competenciales, la doctrina del Tribunal Constitucional resultará decisiva para eliminar la incertidumbre sobre el alcance de una competencia aparentemente excluida del marco competencial autonómico y ofrecer una interpretación ajustada al modelo de distribución del poder previsto en la Constitución territorial.

Como es conocido la ruptura con la concepción estática y reductiva de las relaciones internacionales como actividad del Estado desvinculada de

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su actividad interna, se produciría definitivamente con la STC 165/1994 a partir de la distinción entre las nociones relaciones internacionales y relaciones de relevancia internacional y en una especial consideración del fenómeno de integración europea. La reinterpretación del titulo competencial contenido en la regla 3ª del artículo 149.1 CE conforme al bloque de constitucionalidad obligaría a reconocer la dimensión exterior de las competencias de las Comunidades Autónomas, hasta el límite que constituye el núcleo básico de materias reservadas al Estado integrado por el ius contrahendi del Estado, la representación exterior, la dirección de la política exterior y la responsabilidad del Estado por las obligaciones contraídas en el ámbito internacional2. Así, desde una adecuada compresión sistemática de la reserva estatal en esta materia se incluyen aspectos concretos de las relaciones internacionales, pero no la agotan3. Además, la dimensión exterior que tienen algunos títulos competenciales de las Comunidades Autónomas (promoción del turismo -art. 148.1.18-, protección del medio ambiente -148.1.9 y 148.1.23- el fomento de la cultura y la investigación -148.1.17-, etc.), les otorga una capacidad de actuación externa que no podría ser asumida por el Estado sin que se alterase el sistema de distribución de competencias4. De modo que la quiebra de la rigidez de la interpretación inicial sobre el alcance de la reserva prevista en el artículo 149.1.3 CE venía impuesta por el propio orden constitucional de competencias.

Por otra parte, a partir de este momento se introducirían elementos nuevos en la valoración constitucional del fenómeno europeo desde la perspectiva de la forma territorial del Estado al conectar la idea de participación autonómica en este espacio, con la existencia de un ámbito material propio de actuación y con la noción de interés autonómico (STC 165/1994, FFJJ 3º y 4º). La articulación del desarrollo del proceso autonómico y la realidad del proceso de integración europea quedaría expresada en la jurisprudencia constitucional y en acuerdos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en Asuntos Europeos. Las posibilidades que ofrecía la fórmula

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genérica del artículo 149.1.3 CE a partir de su conexión con el Titulo VIII de la CE y con el resto de normas de distribución competencial y la frecuente relación con los problemas derivados de la ejecución interna del Derecho comunitario europeo5, permitieron relegar la inicial interpretación expansiva de la reserva estatal por una concepción más respetuosa con el reparto interno de competencias y el interés del proceso de integración europea en el desarrollo de las competencias autonómicas6.

No obstante, pese a la claridad de los argumentos mediante los cuales la jurisprudencia constitucional contribuye a fijar los criterios básicos de la articulación entre el Estado y las Comunidades Autónomas respecto a la aplicación del Derecho europeo, aún se muestran algunos problemas pendientes. Por un lado, porque en nuestro sistema autonómico, los criterios de reparto competencial que se obtienen a partir de la Constitución territorial resultan en la práctica matizados por la existencia de títulos horizontales o trasversales del Estado cuya fuerza expansiva amplía las facultades del poder estatal en la aplicación del Derecho europeo sobre materias de titularidad exclusiva autonómica con lo que se incumple el principio de respeto a las normas de derecho interno7. Por otro lado, porque queda por determinar el grado de proyección exterior reconocido a las Comunidades Autónomas y en un espacio más reducido, hasta dónde alcanzan sus facultades de participación en la construcción de Europa, bien de forma directa bien en los procesos de formación de la voluntad del Estado8. Y es que la dimensión exterior de las competencias de las Comunidades Autónomas encuentra un marco específico en la Unión Europea cuyo desarrollo impondrá el respeto al orden constitucional de

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competencias, pero también respuestas constitucionales e institucionales y mecanismos de cooperación, colaboración y coordinación entre el Estado y los poderes territoriales respecto a las actuaciones autonómicas orientadas a participar en los asuntos europeos.

II El ámbito europeo y la proyección de las actividades autonómicas

Como ha sucedido en el conjunto de los Estados europeos políticamente descentralizados, el proceso de construcción europea constituye un factor decisivo en la revisión de las relaciones entre los poderes territoriales y esta-tales y su articulación con las instancias comunitarias. El carácter abierto e integrador de la Constitución es concretada en un doble sentido: por un lado, como proyección hacia el exterior mediante su articulación con el fenómeno de construcción europea y la relación del ordenamiento constitucional con el comunitario y por otro lado, como sistema normativo plural integrado por la diversidad de los subordenamientos de las Comunidades Autónomas9. El marco constitucional se abría pues al desarrollo de dos procesos interrelacionados que «forman parte esencial de un proyecto global de transformación del Estado y de adaptación a los nuevos tiempos»10, cuyo dinamismo y coincidencia en el tiempo en nuestro sistema11se muestra de nuevo en determinadas propuestas de reforma constitucional y estatutaria relativas al fenómeno de integración europea y a la mayor presencia de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos.

La indudable importancia del desarrollo de los procesos de construcción del Estado Autonómico y de la Unión Europea convierte cada vez más necesaria su recepción en el texto constitucional pues la constitucionalización de estos fenómenos supone garantizar la vigencia de la Constitución y el fortalecimiento de las garantías del funcionamiento adecuado y el respeto del conjunto del sistema constitucional12. Es cierto que las dificultades para abordar la reforma constitucional y de la jurisprudencia

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constitucional en su tarea de adaptación del texto constitucional respecto a la cuestión territorial y el fenómeno de integración europea se pueden disminuir por la vía de las reformas estatutarias13. Sin embargo, esta cuestión esencial del constitucionalismo español no debería quedar sustraída a la participación del conjunto del Estado, no debería afrontarse parcialmente por el poder de reforma estatutario, ni se satisface únicamente con respuestas institucionales en las relaciones entre las instancias estatales, autonómicas y europeas. El texto constitucional debe dar una respuesta global a la convergencia de demandas políticas, sociales y territoriales y los desafíos que plantea el proceso de construcción europea14que permita eliminar las deficiencias estructurales del modelo, pero sobre todo, resolver de forma coherente la cuestión del modelo de Estado.

Por otra parte, en los últimos años la dimensión de fenómeno regional en Europa ha producido una necesaria reflexión sobre el alcance de la participación de los entes territoriales en el proceso de construcción europea y de su presencia en sus ámbitos de decisión. La creación del Comité de las Regiones por el Tratado de la Unión Europea (TUE), supuso el reconocimiento institucional del protagonismo cada vez más creciente de los entes regionales y locales en Europa. No obstante, hasta la aprobación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TCE) firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, la presencia del principio de autonomía regional y local (art. I-5, párrafo 1) no se recoge en un texto de derecho europeo, junto a otros aspectos relativos al fenómeno regional como la incorporación de la cohesión territorial como objetivo de la Unión (art.I-3, párrafo 3º), la reformulación del principio de subsidiariedad conforme a esta línea de fortalecimiento de los entes regionales y locales (art. I-11, párrafo 3º y Protocolo de...

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