La acción de las administraciones públicas y la regulación de las telecomunicaciones

AutorJosé María Souvirón Morenilla
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Málaga
Páginas293-349

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I Introducción: el marco regulatorio de la nueva ley general de telecomunicaciones de 2014 y la administración pública

La promulgación de la Ley General de Telecomunicaciones de 1998 supuso en nuestro país la instauración de un régimen de nueva planta, presidido por el criterio liberalizador, para un sector de actividad que hasta ese momento y desde siempre había estado configurado bajo la clave del monopolio público y la categoría del servicio público en el sentido estricto u orgánico-subjetivo de éste1.

Un nuevo régimen establecido bajo la impronta vinculante del Derecho comunitario europeo2y con un alcance institucional novedoso tanto en su designio global como en su articulación jurídica (despublificación, libre competencia, y obligaciones de servicio público), entendido éste ahora en su noción objetiva o funcional, y en gran medida pionero de un nuevo sistema de ordenación luego aplicado también a otros servicios colectivos de naturaleza económica.

Poco después y al hilo también del Derecho comunitario europeo (el llamado nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas, aprobado por la Unión Europea en el año 20023), la Ley de 1998 fue sustituida por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que vino a profundizar en los principios de libre competencia y mínima intervención administrativa con algunas novedades fundamentales. Así una más efectiva liberalización (las actividades en autoprestación se proclaman del todo libres, y las de prestación a terceros no requerirían ya una autorización general o una licencia individual, como exigía la LGTel de 1998, sino una comunicación previa a la Comisión

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del Mercado de las Telecomunicaciones), además de la incorporación de un instrumental concreto para garantizar la libre competencia, como la definición de los mercados de referencia y la imposición de obligaciones específicas a los operadores con poder significativo en el mercado.

La Ley de 2003, objeto de un enjundioso desarrollo reglamentario4, lo fue a su vez de diversas modificaciones posteriores dirigidas a garantizar la viabilidad de nuevos operadores, los derechos de los usuarios y la supervisión administrativa en determinados apartados relacionados con el servicio público, el dominio público y la competencia efectiva en el sector5. Modificaciones éstas entre las que destaca la producida en virtud del Real Decreto Ley 13/2012, de 30 de marzo6, el cual vino a incorporar al ordenamiento español el nuevo marco comunitario regulador de las comunicaciones electrónicas del año 20097.

Pero en un tramo más de esa evolución del régimen jurídico de las comunicaciones electrónicas (y en sentido extensivo, en nuestro país, de las telecomunicaciones), la Ley 32/2003 -y la de 1998- han sido recientemente derogadas y sustituidas por la nueva Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (en adelante LGTel)8, que profundiza en las claves neorreguladoras inauguradas con la de 1998 y seguidas por la de 2003 -cuyo texto viene a actualizar- y cuyo propósito fundamental es, en palabras de su E. de M. (I), la introducción de "medidas destinadas a crear un marco adecuado para la realización de inversiones

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en el despliegue de redes de nueva generación, de modo que se permita a los operadores ofrecer servicios innovadores y tecnológicamente más adecuados a las necesidades de los ciudadanos". No puede extrañarnos por ello que la nueva LGTel haya podido ser tildada de ley hecha para los operadores9.

Sea como sea, dicha E. de M. (ap. II y III) nos detalla el por qué de esa nueva regulación: la necesidad de responder a la extensión de las redes de nueva generación, dentro de la actual nueva etapa abierta por la evolución tecnológica de las telecomunicaciones, y -al ser éstas uno de los sectores más dinámicos de la economía y de mayor infiuencia en el desarrollo económico y el bienestar social- fomentar la inversión y el impulso de la competencia en el sector, entendidos estos últimos como elementos coadyuvantes para la superación de la actual crisis económica y financiera de los países desarrollados; unos objetivos éstos que, contemplados en la Agenda Digital para Europa10, se han incorporado a la Agenda Digital Española aprobada por el Gobierno de la Nación en febrero de 2013. Pero a ello añade la Ley la pretensión, bajo la clave de la deseable unidad

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de mercado, de una homogeneización regulatoria que, reduciendo la dispersión normativa, impida la existencia de condiciones distintas para el despliegue de las redes y la comercialización de los servicios de telecomunicaciones en unos u otros ámbitos de la organización territorial de España (una realidad problemática por la hasta el momento demostrada intervención dispar y superpuesta al respecto por parte de las Comunidades Autónomas y los ayuntamientos).

La nueva LGTel introduce así -proclama su E.de M.- reformas estructurales en el régimen jurídico de las telecomunicaciones dirigidas a facilitar el despliegue de redes y la prestación de servicios por parte de los operadores11y a asegurar un marco regulatorio claro y estable que fomente la inversión y proporcione -al compendiar la normativa vigente- seguridad jurídica así como un mayor grado de competencia en el mercado. Esto último, además de con las claves regulatorias intrínsecas al ya consolidado modelo liberalizado, en especial con las medidas que podrán imponerse "ex ante" a los operadores con poder significativo en el mercado y la supervisión "ex post" por la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC) en la persecución de las prácticas restrictivas de la competencia12.

Estos son ciertamente los objetivos centrales de la nueva LGTel. Pero, sin perjuicio de esta perspectiva específica, la misma responde en su conjunto al marco conceptual e institucional que hasta el momento venía regulando el sector, de modo que la configuración jurídico-institucional del establecimiento y explotación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones no ha sido en esencia objeto de una rotunda reforma (aunque el texto legal sea ahora otro). Y tampoco en el apartado de los derechos de los usuarios se muestra en exceso novedosa (incorpora al repertorio de derechos de la anterior LGTel de 2003 algunos derechos que ya estaban reconocidos por la normativa de desarrollo de ésta), es más, en algún caso, como sucede en materia de protección de los datos personales y el secreto de las comunicaciones (arts. 39-44), resalta el peso ponderado que en esos preceptos adquiere la regulación de la interceptación de las comunicaciones. Por ello en gran medida podríamos decir que, como instrumento al servicio de sus citados objetivos centrales, las novedades más

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destacables de la nueva Ley como reguladora del entero sector son una serie de determinaciones que inciden en la posición jurídica de las Administraciones públicas, tanto de la Administración General del Estado (AGE) en cuanto Administración de las telecomunicaciones, como de las demás Administraciones públicas, como reguladoras, supervisoras e incluso agentes activos en el desarrollo de las correspondientes actividades reguladas.

Así las relativas a la simplificación administrativa, eliminando licencias y auto-rizaciones para el despliegue de las redes13, la renovación tecnológica de éstas o el acceso por los operadores a las infraestructuras de otros sectores económicos utilizables para el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas, o al refuerzo -como contrapunto de la reducción de las cargas y obligaciones impuestas a los operadores- del control administrativo del dominio público radioeléctrico y de las potestades administrativas de inspección y sanción. Por lo demás, estas determinaciones se acompañan de una redistribución competencial en el seno de la AGE (entre las llamadas Autoridades Nacionales de Reglamentación) y sobre todo de una serie de medidas de coordinación interadministrativa que afectan a las diversas Administraciones públicas con competencias concurrentes sobre el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas, tanto en el plano normativo como en el de...

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