El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. Análisis de la ley 38/1995, de 12 de diciembre, de acceso a la información en materia de medio ambiente

La¹ aparición del fenómeno de la transparencia administrativa ha sido impulsada por tas exigencias de un incremento de democracia y legitimidad de las administraciones públicas.² En este sentido, podemos considerar que a partir de los años sesenta se produce una nueva actitud de los regímenes democráticos que tiende a la transparencia en la actuación administrativa y en particular a la consagración del derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación administrativa.

El movimiento de apertura de las administraciones públicas hacia los ciudadanos y ciudadanas, que ha roto el tradicional secreto de las administraciones públicas,³ ha tenido efectos importantes en el funcionamiento de la Administración pública.⁴ Por una parte, ha permitido vincular más a los ciudadanos con las decisiones administrativas, tanto porque la transparencia permite que éstos tengan conocimiento de ellas como porque este conocimiento hace más probable la aceptación voluntaria de las decisiones tomadas. Por otra parte, la transparencia administrativa ha supuesto introducir un nuevo mecanismo de control de la Administración pública en general, y de los funcionarios en particular, que ha traído consigo una mejora en su funcionamiento.

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La transparencia, como se ha comentado, aparece de forma insistente a partir de los años sesenta en los países occidentales. De todas formas, no debe olvidarse que en algunos países ya hacía años que se había iniciado este proceso de apertura y transparencia en la actividad administrativa; el país pionero fue Suecia, cuya prime' ra regulación del derecho de acceso y la publicación de los documentos oficiales data de 1766, adelantándose así al resto de países en la normativa sobre este tema en casi dos siglos.⁵

Ahora bien, no fue hasta los años ochenta cuando el fenómeno de la transparencia administrativa se generalizó en toda Europa⁶ e incluso la Unión Europea comenzó a promover algunas reformas legislativas para impulsar en su seno la apertura de la Administración pública, entre las que destacan la Directiva 90/313, relativa al acceso a la información en materia de medio ambience, y las decisiones del Consejo y de la Comisión relativas al acceso a los documentos de estas instituciones comunitarias,⁷ Recientemente, la aprobación del Tratado de Amsterdam ha introducido importantes novedades a nivel comunitario al reconocer de forma definitiva el principio de transparencia administrativa y el derecho de acceso a la documentación.⁸

El Estado español no ha sido ajeno a este fenómeno y el artículo 105.b de la Constitución española ya incorporaba el principio de transparencia de la actuación pública,⁹ concretamente a través del establecimiento del derecho de acceso a archi-Page 123vos y registros administrativos,¹⁰ previsión constitucional que fue posteriormente desarrollada por el artículo 37 LRJPAC."

Esta Ley, no obstante, reguló de forma restrictiva el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.¹² Por este motivo, teniendo en cuenta la necesidad de transponer la Directiva 90/313, de 7 de junio, relativa al acceso de los ciudadanos a la información en materia de medio ambiente,¹³ha sidoPage 124necesario llevar a cabo una nueva regulación del derecho de acceso para el sector del medio ambiente y transponer correctamente la Directiva 90/313.¹⁴ Esta nueva re-gulación está contenida en la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, de acceso a la información en materia de medio ambiente¹⁵.

En el presente trabajo se realizará el estudio del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente que, por el origen de la norma, debe encuadrarse en el marco de la Unión Europea. Además, dado que ya han transcurrido más de tres años desde la aprobación de la Ley 38/1995. considero necesario hacer un comentario sobre la experiencia adquirida en la aplicación de la misma.

Cuando hablamos del acceso de los ciudadanos a la información administrativa nos estamos refiriendo a un verdadero derecho subjetivo, entendido como el reconocimiento que manifiesta el derecho de un poder en favor de un sujeto concreto que puede hacerlo valer frente a los demás y disponer también de una tutela judicial de esta posición.¹⁶ En particular, los ciudadanos podrán compeler a la Administración para que ésta les muestre o les proporcione copia de los documentos administrativos que obren en su poder, articulándose un sistema de garantías administrativas y judiciales para el caso de que no se les muestren.

Este derecho subjetivo de los ciudadanos frente a la Administración puede cumplir varias funciones que están directamente relacionadas con las tareas atribui-das a la transparencia administrativa. Por una parte, el derecho de acceso a la docu-Page 125mentación permite a los ciudadanos conocer la información que pueda afectarles y esté en poder de la Administración. Por otra parte, permite que los ciudadanos consulten aquellos documentos que puedan presentar un interés general.¹⁷

Es posible observar fácilmente que el derecho de acceso tiene un carácter instrumental, ya que se configura como paso previo para que los ciudadanos puedan disponer de los elementos informativos suficientes para poder gozar de otros derechos. Ello deriva de la propia naturaleza del derecho de acceso, de su vinculación al principio de transparencia y de los efectos que ésta se fija en las relaciones Ad-minístración-ciudadanos.

Sin embargo, el carácter instrumental no priva al derecho de acceso de importancia ni virtualidad, sino que precisamente le otorga todo su sentido puesto que es necesario para que los ciudadanos puedan ejercer otros derechos, algunos de ellos fundamentales (derecho a la información y libertad de expresión, art. 20 CE;¹⁸ derecho a la participación política, art. 23 CE;¹⁹ e incluso el derecho a la intimidad, art. 18 CE²⁰ y, en el ámbito que estudiamos, el derecho a un medio ambiente adecuado,²¹ art. 45 CE).

Pero, además, el derecho de acceso no tiene únicamente esta vertiente individual o privada de los ciudadanos que solicitan información a la Administración, sino que, como ha destacado Embid Irujo de forma acertada,²² también posee una vertiente social o pública, que se relaciona con el hecho de que la configuración del derecho de acceso supone el establecimiento dé un mecanismo para incrementar la transparencia de la Administración, puesto que desde esta perspectiva implica un principio objetivo de funcionamiento de la Administración con la finalidad de realizar una Administración pública más transparente y próxima a ios ciudadanos.

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Uno de los objetivos que el legislador español se propuso al aprobar la Ley 38/1995 fue ampliar el ámbito subjetivo del derecho de acceso en materia de medio ambiente para cumplir las exigencias comunitarias,²³ ya que la regulación ge-neral de este derecho en la LRJPAC únicamente reconocía a los «ciudadanos» el derecho a acceder a archivos y registros,²⁴ lo cual ha sido mayoritariamente entendido por la doctrina como la previsión de que únicamente los españoles son sujetos activos del derecho de acceso.²⁵

Y ello debido a que el artículo 3.1 de la Directiva 90/313 objeto de transposición establece que «las autoridades están obligadas a poner la información relativa al medio ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite [...]», garantizando, así, un acceso general, no limitado por la nacionalidad de los solicitantes, ni por su residencia en un estado miembro o tercer país, ni por su condición de personas físicas o jurídicas, ni por cualquier otra circunstancia personal, económica o social, distinta de la derivada de su capacidad jurídica para actuar ante la Administración.

A pesar de la amplitud de intenciones de la exposición de motivos, el texto de la Ley ha seguido contemplando un sujeto activo más reducido que el previsto en la Directiva 90/313, ya que su art. 1 establece:

Todas las personas, físicas o jurídicas, nacionales de uno de los estados que integran el espacio económico europeo o que tengan su domicilio en uno de ellos, tienen el derecho a acceder a la información ambiental que esté en poder de las administraciones públicas competentes [...].

EI mismo derecho se reconoce a las personas no comprendidas en el párrafo anterior, siempre y cuando sean nacionales de estados que, a su vez, otorguen a los españoles derecho a acceder a la información ambiental que posean.»

Vemos, por lo tanto, que a pesar de que la voluntad inicial del legislador fuera cumplir con las disposiciones de la Directiva no ha sido finalmente así, pues únicamente se reconoce el derecho de acceso a los ciudadanos o residentes de un estado del espacio económico europeo²⁶ y a los nacionales de terceros estados sólo en elPage 127caso de que exista trato de reciprocidad, para con los españoles, en sus respectivos ordenamientos jurídicos.

No se entiende cuál ha sido la voluntad del legislador, que justifica la aprobación de la nueva Ley para reconocer el derecho de acceso a todos los sujetos activos previstos en la Directiva 90/313 y lo único que ha conseguido es quedarse a mitad de camino, sin razones evidentes, entre la normativa existente en la LRJPAC y la normativa comunitaria.²⁷ Por esta razón, en este punto debemos preguntarnos qué puede suceder, puesto que el legislador español no ha incorporado y desarrollado correctamente la regulación del sujeto activo que del derecho de acceso realiza la directiva comunitaria.

La jurisprudencia del TJCE reconoce desde hace unos años que, en el caso de que un estado miembro no haya trasladado a su ordenamiento jurídico interno las previsiones de una directiva o lo haya hecho de forma incorrecta, si se dan determinadas circunstancias, se pueda propugnar el efecto directo de tales regulaciones.²⁸ Concretamente, el TJCE establece que cuando nos encontremos ante una norma clara, precisa e incondicional, o sea, que contenga una obligación vinculante en cuanto a resultado, y que, además, pueda ser objeto de protección judicial, la misma tendrá efecto directo.²⁹

De la lectura del art. 3.1 de la Directiva 90/313 parece deducirse la claridad, precisión e incondicionalidad de la norma reguladora del sujeto activo del derecho de acceso,³⁰ conclusión que se ve reafirmada por el considerando sexto de la Directiva, en el cual se establece que «es necesario garantizar que cualquier persona física o jurídica tenga libre acceso en la Comunidad a la información sobre medio ambiente».

Por este motivo podemos concluir que nos encontramos ante una norma de aplicabilidad directa en el ordenamiento jurídico español por no haber sido correctamente trasladada por el legislador interno.³¹ Esto significa que «toda personaPage 128tendrá derecho a solicitar a su Administración y a su juez que le aplique los tratados, reglamentos, directivas o decisiones» y que «la Administración competente y el juez tendrán la obligación de hacer uso de estos textos, con independencia de la legislación del país al que pertenezca».³²

Así pues, la conclusión que se impone es que, en virtud del efecto directo de las directivas reconocido por el TJCE, toda persona, incluidos -por supuesto- los extranjeros, es sujeto activo del derecho de acceso a la información sobre medio ambiente en poder de la Administración.

En relación con el sujeto activo, es importante destacar el derecho de acceso por parte de las personas jurídicas. Es digno de elogio que se haya previsto la titularidad de las personas jurídicas con carácter general, en especial en un ámbito como el del medio ambiente, en el que es bien sabido que actualmente la participación ciudadana se articula, sobre todo, a través de asociaciones de protección y defensa del medio ambiente y organizaciones no gubernamentales.³³ Además, no debe olvidarse que estas asociaciones tienen una legitimación general para la defensa de intereses colectivos respecto a algunos ámbitos de la actuación pública,³⁴ como la intervención sobre el medio ambiente, lo que incrementa la necesidad de información de la actividad administrativa.

Una última cuestión que deberíamos comentar, respecto al sujeto activo del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, se refiere a la posible consideración de las administraciones públicas como sujetos activos del mismo.

En principio, parece difícil llegar a considerar que las administraciones públicas forman parte de la esfera activa del derecho de acceso.³⁵ En ningún momento, ni en la Ley 38/1995 ni en la Directiva 90/313, se hace referencia a esta posibilidad.

Normalmente, las solicitudes de información por parte de una Administración pública a otra no tienen que articularse por medio del derecho de acceso, sino a través de otros mecanismos, como pueden ser las relaciones interadministrativas de colaboración o información.³⁶

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Resueltos los problemas relativos a la configuración general del ámbito subjetivo del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, cabe señalar que la propia Ley 38/1995 establece que el solicitante no deberá acreditar un interés determinado en la información que demanda. Esto no significa que en ciertos casos, en especial los referentes a la información que afecte a la intimidad y la contenida en los documentos nominativos como más adelante veremos, esté prevista una legitimación particular para su acceso.

El sujeto pasivo del derecho de acceso será aquel que tenga la obligación de facilitar el acceso a una información que esté en su poder cuando le haya sido solicitada. En principio ios sujetos pasivos del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente serán las administraciones públicas competentes (art. 1 de la Ley 38/1995).

Destaca, en primer lugar, el uso del concepto de Administración competente que efectúa el art. 1 de la Ley 38/1995, cuando la Directiva 90/313 se refiere a las informaciones en posesión de las administraciones públicas que tengan responsabilidad en materia de medio ambiente.

Se puede apreciar que existe una divergencia entre la regulación estatal y la comunitaria respecto a la relación entre información y Administración. En este sentido considero que ambas deben hacer referencia a que las administraciones públicas solicitadas adopten decisiones, cualquiera que sea su orden, que afecten al medio ambiente. Es decir, no creo que en el caso de la Administración general del Estado sólo pueda solicitarse información al Ministerio de Medio Ambiente, sino que podrá efectuarse una solicitud de información a cualquier órgano que tome decisiones en materia de medio ambiente (por ejemplo, actualmente, al Ministerio de Fomento, al de Sanidad o al de Agricultura). El principio de Transparencia en la actuación administrativa debe prevalecer por encima de la coyuntural distribución formal de las competencias entre los distintos órganos de la Administración,

En segundo lugar, debe entenderse por administraciones públicas las establecidas en el art. 2 LRJPAC (art. 2.2 de la Ley 38/1995), es decir:

- Las administraciones territoriales: la Administración general del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integren la Administración local.

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- Las administraciones institucionales: entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquier Administración pública.

Respecto al segundo tipo de administraciones citadas puede plantearse alguna duda sobre qué entendemos por entidades de derecho público. En este sentido, y considerando que este segundo párrafo del art. 2.2 LRJPAC debe corresponderse con la previsión del art. 6 de la Directiva 90/313, sería procedente utilizar aquí el criterio creado por la jurisprudencia del TJCE respecto a qué entidades es necesario considerar Estado a los efectos de la aplicación de la normativa comunitaria.³⁷

El TJCE estima como requisitos para que un ente sea considerado como Administración pública que participe de forma efectiva en el ejercicio de poderes públicos³⁸ y/o en el cuidado de los intereses generales del Estado.³⁹ Por este motivo, según el TJCE, para que un organismo sea considerado como público no influye la naturaleza jurídica del ente en cuestión, sino que lo que importa es el contenido de la actividad que lleva a cabo (naturaleza de la actividad y eventualmente de la competencia).⁴⁰

Esto no significa que cada estado miembro, en su ámbito interno, no pueda delimitar como mejor crea sus propios aparatos públicos o asumir, en el sector económico, como propia, la actividad de otra forma dejada a la iniciativa económica privada. En este aspecto los estados son soberanos, pero no se puede oponer su potestad autoorganizativa con la finalidad de recortar las medidas de aplicación del derecho comunitario.⁴¹

Así pues, aquellos entes, cualquiera que sea su naturaleza jurídica pública o privada, que lleven a cabo actividades específicas de la Administración, es decir, el ejercicio de potestades públicas y/o la tutela de los intereses generales, podrán ser considerados sujetos del derecho de acceso a nuestros efectos. Y esto se produce porque la Ley 38/1995 es la transposición de una directiva comunitaria, por lo que es necesario seguir los criterios establecidos por la Unión Europea respecto a qué debe entenderse bajo el concepto de Administración pública.

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Siguiendo el criterio establecido podríamos considerar que todas aquellas empresas públicas, organismos autónomos, administraciones independientes, consorcios, mancomunidades y demás órganos creados en el marco de las relaciones interadministrativas serán sujetos pasivos del derecho de acceso siempre que cumplan los requisitos que hemos señalado anteriormente.

Cuestión diferente, pero que requiere también tratamiento desde la perspectiva del sujeto pasivo del derecho de acceso, es la relativa a las empresas privadas que gestionen servicios públicos, respecto de las cuales el art. 2.2 de la Ley 38/1995 establece que, cualquiera que sea la modalidad del contrato entre las previstas en la Ley de contratos de las administraciones públicas, están obligadas a facilitar la información relativa al medio ambiente a la Administración pública titular del servicio cuando ésta se lo solicite.

El objeto del derecho es el acceso a la información relativa al medio ambiente, por lo cual nos proponemos aquí estudiar, por una parte, qué es el acceso, y por otra parte, qué es la información relativa al medio ambiente.

La Ley 38/1995 establece algunos casos en los que se limitará el derecho de acceso a la información administrativa. Estos casos están previstos para proteger un interés público o privado que se considera más importante y que, por esta razón, debe garantizarse con mayor intensidad que el derecho de acceso.

En este epígrafe analizaremos estos casos en los que se establece una limitación del libre acceso de los ciudadanos a la información relativa al medio ambiente. Para llevar a cabo este análisis, dividiremos nuestra explicación en cuatro apartados. En primer lugar, estudiaremos las características generales de los límites al derecho de acceso, concretamente de su ámbito y del margen de apreciación de que dispone la Administración al determinar si una información concreta está protegida por un determinado límite. En segundo lugar, nos aproximaremos a aquellos límites que garantizan intereses públicos, para examinar posteriormente los que garantizan intereses privados y, por último, los límites de carácter formal.

Como introducción al estudio del procedimiento para ejercer el derecho de acceso cabe señalar que los preceptos de la Ley 38/1995 que desarrollan tales aspectos carecen de carácter básico, por lo que podrán ser modificados por el desarrollo legislativo que en materia de acceso a la documentación efectúen las comunidades autónomas siempre dentro del respeto, por supuesto, de las previsiones contenidas-en la Directiva 90/313 y, en general, de la LRJPAC.

La Directiva 90/313 prevé la posibilidad de establecer un recurso administrativo o un recurso judicial en caso de que la solicitud fuera rechazada (art. 4 de la Directiva 90/313), dejando libertad a los estados miembros para que en su transposición escojan el mecanismo que se ajuste a su ordenamiento jurídico nacional en laPage 159materia. En todo caso, se establece el derecho del ciudadano que ha visto rechazada su solicitud a recutrir ante una ulterior instancia, administrativa o judicial (considerando 9° de la Directiva 90/313).¹³¹

En este sencido, el art. 4.2 de la Ley 38/1995, que no tiene carácter básico, dispone que las resoluciones de las solicitudes de acceso agotan la vía administrativa, por lo que habrá que recurrir a la jurisdicción contencioso - administrativa en caso de que el ciudadano solicitante no esté de acuerdo con la denegación (art. 107 LRJPAC y 1 LJCA), estableciéndose así una garantía judicial al derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente.

Es una lástima que no se haya previsto ningún otro mecanismo de garantía al derecho de acceso, ya que es tradicional en España el retraso de la resolución de las cuestiones que se plantean en la jurisdicción contencioso-administraciva (normalmente más de tres años), por lo que una vez los tribunales determinen la nulidad del acto denegatorio o condenen a la Administración a mostrar la información, ésta carezca ya de todo interés para el solicitante.¹³²

No creemos que los mecanismos alternativos previstos en el art. 107.2 de la LRJPAC —conciliación, mediación o arbitraje— puedan utilizarse en esta materia.¹³³

La Directiva 90/313 no establecía, como sí hacía la Directiva 95/46, del Parlamento y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que se refiere al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de los mismos, la necesidad de crear, por parte de los estados miembros, una institución garante de la aplicación de las prescripciones contenidas en la Directiva.

Hubiera sido una buena oportunidad para introducir algún órgano, como la Commission d'Accés aux Documents Administratifi (CADA) francesa,¹³⁴ encargada de solucionar en primera instancia los litigios que se puedan producir entre la Administración y los ciudadanos en caso de que exista un rechazo a mostrar la información solicitada. Los positivos resultados obtenidos por la misma avalan la propuesta.¹³⁵ Sin embargo, no existe acuerdo unánime en la doctrina española enPage 160relación con la creación de un organismo independiente en el terreno del derecho de acceso.¹³⁶

Han¹³⁷ transcurrido tres años desde la aprobación de la Ley 38/1995 y ya se ha producido una cierta experiencia en el terreno del acceso a la información en materia de medio ambiente. En el presente epígrafe queremos analizar algunos datos relativos a la aplicación práctica del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente.

En primer lugar, cabe destacar que el número de solicitudes que se han producido en aplicación del derecho de acceso a la información sobre medio ambiente en el marco de la Generalidad de Cataluña es bastante alta (aproximadamente 19.000 en 1997). No obstante, estos datos deben matizarse ya que la mayor parte de las solicitudes recibidas no han sido realizadas formalmente (así, por ejemplo, un 85,5% se recibieron por teléfono y sólo un 9,2% se presentaron por escrito). Estos datos demuestran, por lo tanto, que el derecho de acceso se ejerce de modo no formalizado.

En segundo lugar, en cuanto al procedimiento de tramitación del derecho de acceso, hay que poner de relieve que se respetan los plazos previstos en la legislación aplicable. Dada la naturaleza de las solicitudes, en general no se sigue un procedimiento formalizado. Cuando las solicitudes se presentan por escrito, son el secretario general del Departamento o el consejero de Medio Ambiente quienes las resuelven. Además, en algunos casos se cobran las fotocopias que se entregan a los solicitantes de acceso.

En tercer lugar, no se dispone de datos concretos respecto a los casos en que se rechazan las solicitudes de acceso. Sin embargo, conviene señalar que los supuestos en que se rechaza una solicitud se basan, en general, en los siguientes motivos: confidencialidad de los datos, secreto industrial, datos que se encuentran en el seno de un procedimiento judicial o administrativo sancionador y/o solicitudes formuladas de forma demasiado generalizada y/o abusiva.

Finalmente, no se tiene conocimiento de que se haya interpuesto recurso ad-Page 161ministrativo o judicial alguno contra una denegación de acceso a la información sobre medio ambiente.

De estos datos hay que comentar los siguientes aspectos:

- Uso no formalizado del derecho de acceso. Frente a la solicitud por escrito de información sobre medio ambiente se utilizan otros mecanismos para acceder a la misma. Hasta el momento, las solicitudes se realizaban mayori-tariamente por vía telefónica; sin embargo, desde hace poco tiempo va adquiriendo una gran importancia el acceso a la información sobre medio ambiente a través de la página web del Departamento de Medio Ambiente y del correo electrónico.

- Tramitación escasamente formalizada del derecho de acceso. La mayor parte de las solicitudes de acceso a la información sobre medio ambiente se resuelven justo al ser formuladas, pues en el mismo acto se facilita la información. Ello viene determinado por la existencia de una amplia base, de datos en la que se contienen los principales datos relativos a medio ambiente (por ejemplo, calidad del agua, playas, aire, estado de la nieve, proyectos del Departamento de Medio Ambiente), que en la actualidad también puede consultarse a través de Internet.

- Existencia de una importante política de información activa por parte del Departamento de Medio Ambiente. De esta forma, la Administración pública se está adelantando respecto de las solicitudes de información por parte de los ciudadanos, lo que supone acortar considerablemente los plazos para la resolución de las mismas y la entrega de información, puesto que en muchos casos es posible facilitarla al tiempo de la solicitud.137 bis

- La mayoría de las solicitudes de información sobre medio ambiente se refieren a información genérica (estado del agua, de las playas, etc.) y no a expedientes concretos; ello facilita su tramitación positiva. Cuando dichas solicitudes hacen referencia a expedientes puntuales, surgen más problemas porque su acceso colisiona con otros intereses {por ejemplo, intimidad, secreto industrial).

- La inexistencia de mecanismos ágiles para la resolución de los conflictos planteados entre la Administración y los ciudadanos por el rechazo de sus solicitudes de acceso así como la lentitud en la resolución de los recursos, en especial los judiciales, trae consigo que éstos no se propongan impugnar las resoluciones denegatorias.

Tenemos que hacer una última observación de carácter general referente a la aplicación del derecho de acceso a la información administrativa: los datos relativos al derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente contrastan con aquellos obtenidos del resto de departamentos de la Generalidad en cuanto a la aplicación del derecho de acceso a los archivos y registros contemplado en la LRJPAC en los que, en general, se han tramitado muy pocas solicitudes de acceso a la documentaciónPage 162administrativa.¹³⁸ Este rasgo no es exclusivo de Cataluña y así viene a confirmarlo la tendencia observada en otros ámbitos como, por ejemplo, en la Unión Europea, donde se formulan muy pocas solicitudes para acceder a su documentación.¹³⁹

La aprobación de la Ley 38/1995 ha supuesto la consagración definitiva del principio de transparencia de las administraciones públicas, así como la consolidación del derecho de acceso como mecanismo llamado a hacerla efectiva. Pese a las deficiencias técnicas de esta norma, que han ido comentándose a lo largo de este estudio, parece bastante evidente que en el plano teórico y normativo se está produciendo un fuerte impulso para lograr un incremento de las relaciones Administración-ciudadano. Entre otras cosas, la Ley 38/1995 ha supuesto ampliar los estrechos caminos creados por la LRJPAC en relación con el derecho de acceso. Este hecho viene a ser confirmado por la amplia utilización que de este mecanismo se ha realizado en el marco de la Administración de la Generalidad de Cataluña.

Sin embargo, se ha observado también la baja formalización del ejercicio del derecho de acceso a la. información sobre medio ambiente lo que puede suponer un importante incremento de su utilización por parte de los ciudadanos. Consideramos que es un hecho que debe ser tenido en cuenta, no sólo en el terreno del derecho de acceso sino, en general, en el establecimiento de mecanismos de relación entre las administraciones públicas y los ciudadanos.

De esta forma, considerando que algunos artículos de la Ley 38/1995 no tienen carácter básico, convendría efectuar una regulación de algunos aspectos del derecho de acceso. Hasta el momento actual, la Generalidad de Cataluña no ha llevado a cabo un desarrollo normativo del derecho de acceso.¹⁴⁰ Un futuro desarrollo permi-Page 163tiría superar y concretar algunos aspectos de la normativa estatal. Así, por ejemplo, el sujeto activo del derecho de acceso, los mecanismos para acceder a la información, los plazos para satisfacer las solicitudes o los mecanismos para la solución de conflictos, creando la propuesta Comisión de Documentos Administrativos.

Otra cuestión que merece ser destacada son los positivos resultados de las políticas de información activa por parte de la Administración de la Generalidad. Consideramos que éste será un aspecto que deberá extenderse, no sólo en el ámbito del medio ambiente sino, en general, a toda la actividad administrativa puesto que de esta forma se garantiza y facilita el acceso a la información administrativa por parte de los ciudadanos. Dicha información no debería referirse exclusivamente a cuestiones genéricas (información sobre competencias de los departamentos, requisitos para la obtención de autorizaciones, etc.) a través de los mecanismos de comunicación o información pública, sino que también debería facilitarse información relativa a aspectos concretos de la actuación administrativa (actuaciones de un departamento, por ejemplo). Además, la propia existencia del derecho de acceso a la información sobre medio ambiente debería ser objeto de publicidad.

Por último, no tenemos que perder de vista que la Ley 38/1995 ha sido fruto de la necesidad de transponer al ordenamiento jurídico español la Directiva 90/313, razón por la cual deben tenerse en cuenta los importantes trabajos que se están llevando a cabo en el seno de la Unión Europea en materia de transparencia administrativa y de derecho de acceso a la documentación, destacando especialmente la jurisprudencia del TJCE.¹⁴¹

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[1] Este trabajo es fruto de la memoria de licenciatura que, bajo el título La transparencia administrativa en la Unión Europea, fue leída en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona ante un tribunal formado por los profesores Alegría Borras, Joaquim Tornos y Tomas Font.

[2] Rivero, Jean, «La transparente administrative en Europe. Rapport de synthése», Annuaire Européen d'Administration Publique, 1989, pág. 309-311, y Mescherialcoff, Alain Serge, «Legalidad, eficiencia y equidad: las variables de la legitimidad administrativa. La experiencia francesa», RICA., núm. 57, 1990, pág. 122 y ss.

[3] Como ha escrito Gómez Reino, «el secreto es una de las constantes que caracterizan, a través del tiempo, !a acción administrativa. Esta regla de oro del Antiguo Régimen, sin duda por esrar en la línea de los intereses más primarios de los administradores, ha resistido incluso a los principios del nuevo orden revolucionario, y aún hoy es visible en los textos positivos que regulan la forma de actuar de los entes públicos, a pesar de que, evidentemente, estos arcana regni son incompatibles con los principios y necesidades de la llamada democracia moderna» (Gómez Reino y Camota, Enrique, «El principio de publicidad de la acción del Estado y la técnica de los secretos oficiales», REDA, núm. 8, 1976, pág. 120).

[4] Gentot, Michel, «La transparence de l'administration publique», Revue des Scicncos Administrativa, 1994, y Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos de derecho administrativo, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1988.

[5] Sobre la aparición de la transparencia administrativa en Europa y los Estados Unidos de América: Pomed Sánchez, Luis Alberto, El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 1989; Sáez Lorenzo, Carolina, El derecho de acceso, Madrid: Ministerio de la Presidencia, 1982, y Mestre Delgado, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos (Análisis del articulo 105-b de la Constitución), Madrid: Civitas, 1993.

[6] En este sentido los países nórdicos (Suecia, Noruega, Finlandia) fueron los primeros países europeos que incorporaron el derecho de acceso en sus legislaciones. Posteriormente fueron Francia (a través de la Ley de 17 de julio de 1978) e Italia (Ley 241, de 7 de agosto de 1990).Un importante paso en el camino de extensión del derecho de acceso en Europa se ha dado, en el ámbito del medio ambiente, con la elaboración de la Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en temas relativos al medio ambiente por la IV Conferencia Ministerial de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas en Arhus (Dinamarca) en junio de 1998 (el texto se puede encontrar en http://www.une-ce.org/env/europe/ ppconven.htm).

[7] Son algunos ejemplos claros de estas reformas legislativas la Directiva 90/313 del Consejo, de 7 de junio de 1990 (DOCE, serie L, núm. 158, de 23 de junio de 1990, pág. 56 y ss.), la Declaración aneja al Tratado de Maastricht, el Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y la Comisión (DOCE, serie L, núm. 340, de 31 de diciembre de 1993, pág. 41-42) y las decisiones relativas al acceso del público a tos documentos del Consejo y de la Comisión, de 20 de diciembre de 1993 y 8 de febrero de 1994, respetivamente (DOCE, serie L, núm. 340, de 31 de diciembre de 1993, pág. 43-44, y núm. 46, de 18 de febrero de 1994, pág. 58-61, respectivamente). Últimamente, las demás instituciones y órganos de la Unión Europea han adoptado normas internas relativas al acceso del público a sus documentos. En cuanto a la evolución del principio de transparencia en la Unión Europea, vid. Cerrillo i Martínez, Agustí, La transparencia administrativa: Unión Europa y medio ambiente, Valencia: Tirant lo Blanc 1998.

[8] En concreto, hacen referencia a esta cuestión los nuevos artículos A.2, 151 y 191 A, así como la declaración aneja al Tratado núm. 4t.

[9] Este hecho es destacado por Mestre Delgado, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos (Análisis del artículo 105.b de la Constitución), Madrid: Civitas, 1993, pág. 48 y ss. También por Sánchez Morón, Miguel, «El principio de participación en la Constitución española», Revista de Administración Pública, núm. 89, 1979, pág. 200-201, que considera el principio de transparencia como un principio jurídico deducible del texto constitucional. Actualmente, creo que existen elementos suficientes para considerar que el principio de transparencia administrativa es un principio general del derecho, con las importantes consecuencias que tiene esta categorización, como se irá observando a lo largo de este estudio.

[10] Entre los estudios del derecho de acceso previsto en el artículo 105.¿CE destacan: Álvarez Rico, Manuel, «El derecho de acceso a los documentos administrativos», Documentación Administrativa, núm. 183, 1979; Castells Arteche, José Manuel, «El derecho de acceso a la documentación de la administración pública», RAP, núm. !03, 1984; Garrido Falla, Fernando, Comentarios a la Constitución, Madrid: Civitas, 1985; Mestre Delgado, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos: (Análisis del articulo 105.b de la Constitución), Madrid: Civitas, 1993; Pitareh, Ismael E., «Legis-lació sobre el dret d'accés dels ciutadans a la documentació administrativa», Administraría Pública, núm. 3, 1981; Pomed Sánchez, Luis Alberto, El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 1989; Sáez Lorenzo, Carolina, El derecho de acceso, Madrid: Ministerio de la Presidencia, 1982; Seco Campos, Isabel, «El derecho de acceso a la documentación: problemas jurídicos y prácticos», Boletín Anabad, 1991.

[11] Son numerosos los estudios aparecidos en relación con el derecho de acceso previsto en la LRJPAC, entre otros: Álvarez Rico, Manuel; Álvarez Rico, Isabel, «El derecho de acceso en la nueva LRJPAC», RAP, núm. 135, 1994; Da Silva Ochoa, Carlos, «El derecho de acceso a los archivos y registros», en Pendas García, Benigno (coord.), Administraciones públicas y ciudadanos. Estudio sistemático de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, Barcelona: Praxis, 1993; Embid Irujo, Antonio, «El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos», en Leguina, Jesús; Sánchez Morón, Miguel (dir.), La nueva Ley del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, Madrid: Tecnos, 1993; Fernández Ramos, Severiano. El derecho de acceso a los documentos administrativos, Madrid: Marcial Pons, 1997. Garrido Falla, Fernando, Régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas (un estudio de la Ley 30/1992), Madrid: Civitas, 1993; González Pérez, J.; González Navarro, F., Régimen jurídico de las administraciones cúbicas y procedimiento administrativo común, Madrid: Civitas, 1993; Mestre Delgado, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos (Análisis del artículo 105-b de la Constitución), Madrid: Civitas, 1993; Parada Vázquez, Ramón, Comentarios a la LRJPAC, Madrid: Marcial Pons, 1993; Peñalver i Cabré, Alexandre, «Derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos», en Tornos i Mas, J. (coord.}, Administración pública y procedimiento administrativo, Barcelona: Bosch, 1993; Pomed Sánchez, Luis Alberto, «La intimidad de las personas como límite al derecho de acceso a la documentación administrativa», en varios autores. Libro homenaje al profesor González Pérez, Madrid: Civitas, 1996; Sánchez Morón, Miguel, "EI derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente», Revista de Administración Pública, núm. 137, 1995; Santamaría Pastor, Juan Alfonso; Cosculluela, L. (dir.), Comentario sistemático a la Ley del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, Madrid: Librería Jurídica Carperi, 1993, y Villanueva Cuevas, Antonio, "EI derecho de acceso a archivos y registros», Revista Jurídica de Castilla-La Mancha, 1994.

[12] Parada Vázquez considera, incluso, que «es inconstitucional porque reduce el derecho de acceso, el principio de publicidad y transparencia a los procesos ya concluidos dando este alcance restrictivo al término archivo, como si tos procedimientos en trámite, los procedimientos vivos, no constasen también en archivos administrativos», para afirmar finalmente que »se trata ciertamente de una amputación de un derecho constitucional protegido [...]» (en Parada Vázquez, José Ramón, «El derecho a la información y los derechos de participación...», cit., pág. 108).

[13] Han aparecido numerosos estudios sobre esta Directiva; algunos de ellos comentan su relación con la LRJPAC: varios autores, Derecho medioambiental de la Unión Europea, Madrid: Mcgraw-H¡ll, 1996; Cesaris, Ada Lucia de, «Informazione ambientadle e accesso ai documenti amministrativi». Rivista Trimestralr di Diritto Pubblico, núm. 3, 1991; Enríquez del Pino, Narciso, «El derecho de petición de información medioambiental a las administraciones públicas, un derecho, relacional para la participación y educación ambiental», en varios autores, / Congreso Nacional de Derecho Ambiental, Valencia: Cima, 1996; Fernández Ramos, Severiano, «La directiva comunitaria sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente y su transposición al derecho español», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 22, 1995; García Ureta, Agustín, «Perspectivas sobre el derecho de acceso a la información sobre el ambiente: un repaso a la Directiva 90/313/CEE», Revista de Derecho Ambiental, núm. 13, 1994; Kramer, Ludwig, «La Directive 90/313/CEE sur l'accès a l'information en matiére d'environnement: genèse et perspectives d'application», Revue du marché commun, núm. 353, 1991; Kramer, Ludwig, «La información ambiental en la Comunidad», en Picón Rísquez, Juan, Derecho medioambiental de la Unión Europea, Madrid; McGraw-Hill, 1996; Martín Mateo, Ramón, Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Madrid: Trivium, 1994; del mismo autor, Tratado de derecho ambiental, Madrid: Trivium, 1995; Morandi, Gianna, «Informazione ambientadle e accesso ai documenti amministrarivi», Rivista Giuridica dell"Ambiente, núm. 4, 1992; Sánchez Morón, Miguel, «El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente», Revista de Administración Pública, núm. 137, 1995; Vercher Noguera, Antonio, «El medio ambiente y el derecho de acceso a la información», La Ley, núm. 3, 1992.

[14] En este sentido, la exposición de motivos señala que: «La regulación que del citado derecho de acceso a la información contenida en los archivos y registros administrativos efectúa la referida Ley 30/1992 es más restrictiva que la que se establece en la Directiva 90/313/CEE, por lo cual resulta necesario aprobar una ley para incorporar las normas de la citada Directiva que no son coincidentes con la regulación del derecho interno».

[15] BOE núm. 297, de 13 de diciembre de 1995, pág. 35708-35710.

[16] García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, Madrid; Civitas, 1995, pág. 75.

[17] Según Braibant, la primera función constituiría una libertad individual perteneciente a los derechos de la persona y la segunda sería una libertad pública a disposición de los ciudadanos (citado en Castells Arteehe, op. cit., pág. 138).

[18] En este sentido, algunos autores de la doctrina española vinculan este derecho con e¡ que constitucionalmente se sanciona a favor de la obtención de información veraz y de su libre transmisión (Sánchez Morón, Miguel, La participación del ciudadano en la Constitución, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1980).

[19] Respecto a la influencia del acceso a la información en la creación de interés por la política por parte de los ciudadanos y la formación de su opinión vid. Lipset, Seymour Martin, El hombre político: las bases sociales de la política, Madrid: Tecnos, 1981, pág. 165-173.

[20] Existen normas que regulan específicamente el derecho de acceso a la documentación relativo a los datos personales que afectan a la intimidad de las personas (por ejemplo, la Directiva 95/46, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo concerniente al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de los mismos, y la Ley orgánica 5/1992, de 29 de octubre, reguladora del tratamiento automatizado de datos personales). No obstante, la regulación que estamos estudiando también puede tener un carácter previo al ejercicio del derecho a la intimidad (Pomed Sánchez, Luis Alberto, «La intimidad de las personas como límite al derecho de acceso a la documentación administrativa», en varios autores, La protección jurídica del ciudadano. Libro homenaje al profesor González Pérez, Madrid: Civitas, 1996, pág. 771).

[21] Enríquez del Pino, por ejemplo, destaca que resulta más que probado que garantizar la libertad de acceso y difusión de la información sobre medio ambiente mejora la protección ambiental, además de considerar que constituye un procedimiento de participación social y una nueva perspectiva de la educación ambiental (en Enríquez del Pino, Narciso, «El derecho de petición de información medioambiental a las administraciones públicas, un derecho relacional para la participación y educación ambiental», en varios autores, I Congreso Nocional de Derecho Ambiental, Valencia: Cima, 1996, pág. 109).

[22] Embid Irujo, op, cit. pág. 101.

[23] Así lo pone de relieve la exposición de motivos de la Ley 38/1995 cuando establece que: «Por otra parte, la citada Ley [se refiere a la LRJPAC], al atribuir este derecho a los ciudadanos, está reconociendo únicamente su ejercicio a los nacionales españoles [...]», después de haber reconocido anteriormente que "la Directiva 90/313/CEE, del Consejo de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, impone a los estados miembros la obligación de establecer las disposiciones necesarias para reconocer el derecho de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información sobre medio ambiente [...]».

[24] El artículo 105.b CE se refiere a los «ciudadanos». En el mismo sentido, tanto el art. 35 como el 37.1 LRJPAC reconocen únicamente a los «ciudadanos» el derecho de acceso a los archivos y registros.

[25] Así, por ejemplo, Castells Arteche, op. cit., pág. 156; Martín Mateo, op. cit., pág. 173;Embid Irujo, op. cit., pág. 107.

[26] No se entiende por qué en este caso el legislador español se ha referido al espacio económico europeo y no a la Unión Europea, como hubiera sido más coherente desde la perspectiva del derecho comunitario.

[27] Sánchez Morón cree que no es lícito establecer tales límites en la regulación del ámbito subjetivo del derecho de acceso, considerando que la dimensión internacional de muchas de las informaciones relativas al medio ambiente justifica que no se establezcan restricciones (en Sánchez Morón, op. cit., pág. 44-45). En el mismo sentido, Martín Mateo, op. cit., pág. 195.

[28] La doctrina del efecto directo la encontramos en un primer momento en la Sentencia del TJCE Grad, de 6 de octubre de 1970, as. 9/78, Rec. 1970, aunque no fue consolidada hasta la sentencia del TJCE Van Duyn, de 4 de diciembre de 1974, as. 41/74, Rec. 1974.

[29] La sentencia del TJCE Van Duyn, citada en la nota anterior, fija las condiciones para la aplicabilidad directa; también lo hace la Sentencia del TJCE Felicitas, de 15 de julio de 1982, as. 270/81, Rec. 1982 (citadas en Trayter Jiménez, Joan Manuel, «El procedimiento de elaboración y ejecución de reglamentos y directivas: problemas y perspectivas», en varios autores, El desenvolupa-mtnt del dret administratiu comunitari, Barcelona: Escola d'Administració Pública de Catalunya, 1993, pág. 144).

[30] En este sentido ya hemos visto que el artículo 3.1 de la Directiva 90/313 hace referencia a «cualquier persona física o jurídica que lo solicite».

[31] Garda Ureta considera que la falta de concreción de ¡a Directiva no implica que los estados estén habilitados para infringir la obligación que señala su art. 3.1, citando como muestra de esta interpretación la que ha efectuado el TJCE del art. 189 TCEE en el asunto Francovich c. Italia, as. C-6/90 y C-9/90, Rec. I, 1991 (García Ureta, op. cit., pág. 143). En el mismo sentido se pronuncian Fernández Ramos (Fernández Ramos, op. cit., pág. 143), Sánchez Morón (Sánchez Morón, op. cit., pág. 51 -52) y García Ureta, Agustín; Arrospide Erkoreka, Itzíar, «Sobre la transposición de tres normas medioambientales comunitarias en el derecho estatal: Directivas 90/313 (acceso a la información), 92/43 (hábitats y especies de fauna y flora) y 271/91 (tratamiento de aguas residuales urbanas)», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 46, 1996, pág. 63 y 67.

[32] Sentencia Marshall de 1988 citada en Trayter Jiménez, Joan Manuel, «El efecto directo de las directivas comunitarias: el papel de la Administración y los jueces en su aplicación», Revista de Administración Pública, núm. 125, 1991, pág. 236.

[33] Así lo reconocía, entre otros, el Comité Económico y Social en su dictamen sobre !a propuesta de directiva reguladora del derecho de acceso a la información sobre medio ambiente donde señalaba que «apoya las propuestas de la Comisión relativas a una difusión más amplia de las informaciones sobre medio ambiente y una mayor cooperación con las asociaciones de protección del medio ambiente, los organismos no gubernamentales y otros organismos interesados» (DOCE, serie C, núm. 139, de 5 de junio de 1989, pág. 47).

[34] Baño León, José María, «Los interesados y los derechos y deberes de los ciudadanos ante la Administración», en Leguina, Jesús; Sánchez Morón, Miguel, La nueva Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, Madrid: Tecnos, 1993, pág. 93.

[35] De la misma opinión se manifiestan Martín Mateo, op. cit,, pág. 195, y Sánchez Morón, op. cit., pág. 45-

[36] En general podríamos considerar que este deber de información recíproca entre administraciones deriva de la previsión del art, 4.1 LRJPAC: «Las administraciones públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán: c) facilitar a las otras administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias». Embid Irujo considera, al estudiar la regulación que del derecho de acceso establece la LRJPAC, que debe realizarse una distinción respecto a la titularidad del acceso por parte de las administraciones públicas. Por un lado, en el caso de que una Administración solicite información para propiciar o facilitar el ejercicio de sus propias competencias como poder público estas serían titulares del derecho de acceso a la documentación administrativa. Por otro, en el supuesto de que las competencias fueran de la Administración poseedora de la información deberíamos atender al deber general de colaboración interadministrativa o a los mecanismos especiales que se hubieran podido establecer entre ellas (en Embid Irujo, op. til., pág. 110).

[37] Debemos dejar claro en este punto que esta jurisprudencia ha sido creada para determinar si algunos entes no cumplían los requisitos establecidos en las regulaciones de libre circulación de trabajadores (art. 48 TCEE), libertad de concurrencia empresarial y ayudas otorgadas por los estados (art. 92 TCEE), entre otras materias.

[38] Los poderes públicos son la encarnación de la soberanía del Estado y como tal conceden a los sujetos que están investidos de la misma el valerse de prerrogativas más exorbitantes que las que les otorgaría el derecho común, de los privilegios y los poderes coercitivos a los que los sujetos privados deberán someterse (Sciorrino, Antonella, «Qualche osservazione sulla nozione di pubblica amminis-trazione nell'ordinamento comunitario (art. 48, par. 4 TCEE)», RIDPC, 1994, pág. 400).

[39] En este sentido se expresan las sentencias del TJCE Lawrie-Blum c. Wurttemberg, as. 66-85, de 3 de julio de 1986, y Comisión c. Bélgica, as. 149/79, de 26 de mayo de 1982, entre otras.

[40] Entre otras, la Sentencia del TJCE Sotgiu c. Deutsche Bundespost, as. 152/73, de 12 de febrero de 1974, que fue la primera en la que se fijaron estos criterios respecto a la libertad de circulación de los trabajadores consagrada en el art. 48 TCEE.

[41] Como señala Parejo, estos criterios, más que diluir la distinción entre público y privado, la clarifican, al reducir el campo del primero y de su régimen peculiar al caracterizado por el ejercicio de autoridad o, más generalmente, por la prosecución del interés general (Parejo Alfonso, Luciano, Eficacia y Administración, Madrid: 1NAP, 1995, pág, 44).

[42] Así se ha efectuado, por ejemplo, en Francia, donde el art. 34 de la Ley de 17 de julio de 1978 establece que los titulares del derecho de acceso pueden consultar los documentos in situ o mediante la entrega de una copia después de pagar; en Italia, el art. 25 de la Ley 241/1990 establece que el derecho de acceso se ejercerá mediante el examen y la obtención de copia, condicionada al reembolso del coste de producción. En la Unión Europea, el Código de conducta aprobado conjuntamente por el Consejo y la Comisión, y las dos decisiones posteriores establecen que el acceso a la documentación se efectuará a través de consulta in situ o bien mediante entrega de una copia.

[43] Ahora bien, es necesario matizar que el propio art. 37, párrafo 7*, establece que en los casos en que los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante podrán ser autorizados para acceder directamente a los expedientes, siempre y cuando se garantice debidamente la intimidad de las personas. Aunque esta regulación es supletoria a la establecida en la Ley 38/1995 (disposición final primera de la Ley 38/1995), parece que podemos concluir que cuando concurran estas causas específicas los solicitantes podrán acceder a la información directamente, De todas formas, en este caso la dificultad aparecerá cuando se busque el contenido que debe darse a los conceptos jurídicos indeterminados que contiene el precepto como, por ejemplo, el interés histórico, científico o cultural relevante (Álvarez Rico, op. cit., pág. 492).

[44] Conferencia del SDU, The information society and government information in Europe, cele-btada en La Haya, los días 21 y 22 de noviembre de 1996 (en la dirección de Internet: http://www2.echo.lu/lega!/en/accc&ss/acces.html).

[45] Con carácter general, a nivel estatal ha sido aprobado el Real decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración general del Estado (BOE núm. 52, de 29 de febrero). En el ámbito estatal se proporciona información sobre el medio ambiente en http://www.mma.es. En el ámbito de Cataluña el Departamento de Medio Ambiente proporciona información sobre el mismo a su servidor: http://www.gencat.es/mediamb.htm).

[46] Por ejemplo, en España tanto el Estado como las comunidades autónomas y los entes locales (no sólo los municipios, sino también las provincias y ¡as comarcas) tienen competencia en materia de medio ambiente.

[47] El Real decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención a los ciudadanos (BOE núm. 55, pág. 84S6), prevé la creación de un conjunto de órganos administrativos encargados de facilitar información a los ciudadanos: unidades de información administrativa, centros de información administrativa, oficinas de información y atención al ciudadano, Comisión Interministerial de Información Administrativa y comisiones ministeriales de información administrativa.Además, se prevé la posibilidad de firmar convenios de colaboración entre distintas administraciones públicas para «acordar que desde las oficinas de información y atención de cualquiera de ellas pueda ofrecerse a los ciudadanos la información administrativa de las demás, articulándose los mecanismos de comunicación necesarios para el intercambio de la información, así como la creación de oficinas integradas de información con la participación de distintas administraciones públicas».De todas formas cabe señalar que el objeto de esta regulación no coincide, teniendo en cuenta su redacción, con el objeto del derecho de acceso, ya que aquí se prevé el conocimiento de información general por parte de los ciudadanos (es decir, «¡a información relativa a la identificación, fines, competencia, estructura, funcionamiento y localización de organismos y unidades administrativas; la referente a los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que los ciudadanos se propongan realizar; la relativa a la tramitación de procedimientos, a los servicios públicos y prestaciones, así como a cualquier otro dato que aquellos tengan necesidad de conocer en sus relaciones con las administraciones públicas, en su conjunto, o en alguno de sus ámbitos de actuación», art. 2.1). También se prevé el conocimiento de la información particular por la cual debe mostrarse la calidad de interesado en un procedimiento o de una especial legitimación. Es una lastima que no se haya aprovechado la creación de toda esta red de información al ciudadano para facilitarle el acceso a cualquier información y no sólo a aquella referente a las relaciones entre los ciudadanos y las administraciones públicas, en especial teniendo en cuenta que este Real decreto es posterior a la Ley 38/1995.

[48] Por ejemplo, a través de los mecanismos previstos en el art. 4 LRJPAC.

[49] Seminario sobre acceso a la información (Workshop on access to governmmt Information), celebrado en Luxemburgo los días 26 y 27 de junio de 1995, organizado por el Policy Studies Intitute of London por encargo de la Dirección General XIII de la Comisión Europea (el acceso a las actas de este seminario se ha efectuado a través de Internet: http://cec.lu/legal/en/access/workshop/minu-tes.hrml#HD_NM_74).

[50] Así, por ejemplo, el art. 105-c de la CE y el art. 37 LRJPAC hacen referencia a los archivos y registros administrativos.

[51] Tanto la legislación francesa, como la sueca, italiana o norteamericana, por citar algunas, hacen referencia al acceso a la documentación administrativa. Igualmente sucede con la normativa comunitaria.

[52] Ley de 26 de abril de 1985, de archivos de Cataluña {DOGC núm. 536, de 10 cíe mayo de 1985).

[53] Vid un reflejo de esta polémica en Leyva de Leyva, Juan Antonio, «Planteamiento general de los registros públicos y su división en registros administrativos y registros jurídicos», Revista Critica de Derecho Inmobiliario, núm. 591, 1989, pág. 261. Cabe destacar que algunas normas autonómicas incluyen una segunda definición de archivo desde el punto de visca del centro de archivo, esto es, donde se custodian, organizan y sirven los documentos de los distintos fondos de archivos de una o varias procedencias para los fines mencionados en el párrafo anterior, dotado de instalaciones adecuadas y persona] suficiente para su atención. Por ejemplo, la Ley 4/1993, de 21 de abril, de archivos y patrimonio documental de la Comunidad de Madrid.

[54] Salas, Javier, Registros de empresas periodísticas y editoriales. Régimen jurídico de inscripciones y cancelaciones, Sevilla: Instituto García Oviedo-Universidad de Sevilla, 1975, pág. 22 y ss. Puede observarse la amplitud de la definición propuesta, lo que responde a la dificultad, antes mencionada, de encontrar un criterio unificador de la amplia variedad de registros administrativos que existen.

[55] Éstos serían los regulados en el art. 38 LRJPAC, precepto que ha sido desarrollado en el ámbito de la Generalidad de Cataluña por el Decreto 360/1994, de 15 de diciembre, del registro de entrada y salida de documentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, modificado por los decretos 95/1995, de 24 de marzo, y 262/1997, de 17 de octubre.

[56] Como pone de relieve Heredia, no es posible hablar de archivos sin documentos; sí puede, en cambio, haber documentos sin que existan archivos (Heredia Herrera, Antonia, Archivística general. Teoría y práctica, Sevilla: Servicio de Publicaciones de la Diputación de Sevilla, 1986, pág. 87).

[57] Art. 19 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán.

[58] Según Domínguez Luis, «la frontera entre documentación e información es ciertamente flexible. Se dice que la noción de documentación es una noción objetiva, en tanto que la de información es una noción subjetiva, relativa. Aquella sirve de material de base para ésta: el documento constituye el soporte físico que acoge la información como producto intelectivo del hombre» (en Domínguez Luis, José Antonio, «El derecho a la información administrativa: información documentada y transparencia administrativa». Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 88, 1995, pág. 537).

[59] Cuestión distinta considero que es la impresión de documentos que se encuentren almacenados en soporte informático. Incluso podría considerarse que no sería contrario al principio de la existencia del documento el supuesto que se produciría cuando ¡a información se encuentra dispersa en una base de datos. Según el sentido que hemos dado al documento, en este caso estaríamos ante un documento de tipo informático que adquiere su contenido definitivo en el momento de plasmarse para ser entregado al ciudadano que lo ha solicitado.

[60] García Ureta destaca que no existe una noción comunitaria de medio ambiente, por lo que nos encontramos ante una cierta dificultad para definir qué debemos entender incluido en ella (en García Ureta, op. cit., pág. 137).

[61] Jordano Fraga, Jesús, La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Barcelona: José María Bosch, 1995, pág. 56.

[62] Martín Mateo, op. cit, pág. 85-86.

[63] López Ramón, Fernando, «Ideas acerca de la intervención administrativa sobre el medio ambiente», Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pág. 41-42.

[64] Domper Ferrando, Javier, El medio ambiente y la intervención administrativa en las actividades clasificadas, Madrid: Civitas, 1992, pág. 65-81.

[65] BOE núm. 181, de 31 de julio de 1995.

[66] FJ 4.

[67] FJ6.

[68] El art. 9 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambienta] (DOGC núm. 2598, de 13 de marzo), establece que por información ambiental debe entenderse aquella referida a:

1. La calidad de los recursos naturales y las condiciones del medio ambiente en el ámbito terriro-riaJ de Cataluña.

2. Los objetivos y normas de calidad sobre medio ambiente y, especialmente, sobre los niveles máximos de emisión legalmence fijados.

3. Las principales fuentes de emisión de contaminantes.

4. Los niveles de emisión y las demás prescripciones técnicas establecidas con carácter general y las mejores técnicas disponibles que deben servir de base para establecerlos,

[68Bis] En este sentido, la Sentencia del TJCE de 17 de junio de 1998, as. C-321/96 (pendiente de publicación en la Recopilación de Jurisprudencia), que resolvía una cuestión prejudicial interpuesta por un juez alemán relativa a la interpretación que se había de dar a dos preceptos de la Directiva 90/313, de 7 de junio, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, considera que «el tenor literal de este precepto [art 2.a de la Directiva 90/313] se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a este concepto (medidas administrativas y programas de gestión del medio ambiente] un sentido amplio que abarcase tanto los datos como las actividades referentes al estado de estos elementos» (apartado 19). Por tanto, se debe entender que, al referirse a medidas, no se está sino dando un ejemplo de actividad administrativa y, por esto, «por ser una información sobre medio ambiente a efectos de la directiva es suficiente que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituya un acto que pueda afectar o proteger el estado de alguno de tos sectores del medio ambiente a los que se refiere la Directiva» (apartado 21).

[69] García Ureta, op. cit, pag. 138.

[70] García Ureta destaca que es común en la doctrina entender que dentro de una noción amplia de medio ambiente deberían de tratarse también estas cuestiones. Además, considera que no existe aparentemente ninguna razón fundada para excluir a los seres humanos de la regulación de la Directiva 90/313, y más teniendo en cuenta que sí fueron recogidos en la Directiva 85/337, de evaluación de impacto ambienta] (en García Ureta, op. cit., pág. 139).

[71] Por ejemplo, la información relativa a la gestión y almacenaje de residuos radiactivos, elaboración de combustibles nucleares, protección de los materiales nucleares, protección radiológica de las personas, información relativa a las emergencias radiológicas, condiciones de exportación de productos alimenticios y piensos tras un accidente nuclear u otras situaciones de emergencia radiológica.

En este sentido, el Parlamento Europeo sugirió incluir en esta enumeración de elementos integra-dores del medio ambiente "los niveles sonoros y la radiación radiactiva", que no fueron recogidos en la Directiva del Consejo.

[72] García Ureta, op. cit., pág. 139.

Pero la Comisión Europea no parece aceptar la inclusión de este elemento dentro del objeto' material de la Directiva 90/313, ya que, en respuesta a una pregunta escrita del Parlamento Europeo, excluyó los bienes materiales y el patrimonio cultural del ámbito del art. 2.a de la Directiva 90/313. (Respuesta a las preguntas escritas 210/92 y 211/92 (1992) en el DOCE, serie C, núm. 317, pág. 15).

[73] En este sentido Kramer considera, al hablar del art. 3.2 de la Directiva 90/313, que este hecho refleja una situación expresamente reconocida por el artículo 130 TCEE, es decir, que la uniformidad de las reglas medioambientales en el seno de la Unión Europea no es necesaria siempre y cuando se garantice, dentro de la diversidad, una mayor protección del medio ambiente (en Kramer, op. cit., pág. 873).

La Ley 38/995 prevé que este precepto no tiene carácter básico, lo que supone considerar que las comunidades autónomas podrán establecer, en caso de que dispongan de competencias en estas materias, menos limitaciones de las previstas en la misma, pudiendo establecer, en su caso, lograr una mejor protección del medio ambiente, ya que ello hará posible mostrar más información a cuantos ciudadanos lo deseen.

[74] El Parlamento Europeo propuso una enmienda (núm. 3) que pretendía limitar el uso de las excepciones al derecho de acceso en los siguientes términos: «A pesar de todo, estas excepciones sólo se tendrán en cuenta cuando pueda hablarse de perjuicio claro y demostrable en caso de difusión de la información y, además, se haya efectuado una ponderación verificable y adecuada entre la importancia de la reserva confidencial y la de la difusión». Esta enmienda, que también estaba recogida en la propuesta de un nuevo considerando, no prosperó. No obstante, muestra la concepción garantizado-ra del derecho de acceso que tuvo en todo momento el Parlamento Europeo.

[75] Se siguió la fórmula utilizada por la legislación francesa (art. 6 de la Ley de 17 de julio de 1978).

[76] El considerando 7° de la Directiva establece que «en determinados casos específicos y claramente definidos podrá estar justificado rechazar una petición de información sobre el medio ambiente». Esta consideración de! Consejo en la exposición de motivos nos conduce a entender que los supuestos previstos en el art. 3.2 de la Directiva 90/313 tendrán que interpretarse de !a forma más restrictiva posible.

[77] En especial teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, que considera que las excepciones del derecho de acceso deben entenderse de forma restrictiva para no frustrar la aplicación del principio por el que se otorga al público el mayor acceso posible a los documentos que obran en poder de tas instituciones comunitarias {vid., entre otros, la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de marzo de 1997, WWF UK c. Comisión, as. T-105/95, Rec. II, apartado 56).

[78] De esta afirmación no debe desprenderse que los límites al ejercicio de la discrecionalidad por parte de la Administración tengan por objeto reducirla o limitarla.

[79] Vid. nota núm. 9-

[80] Vid en este sentido García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón, Curso..., cit., pág. 79, y Leguina Villa, Jesús, «Principios generales del derecho y Constitución», Revista de Administración Pública, núm. 114, 1987, pág. 10.

[81] Bermejo Vera, José, "El secreto en las administraciones publicas. Principios básicos y regulaciones específicas del ordenamiento jurídico español», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 57, 1988, pág. 18.

[82] Esta cuestión no fue prevista en el art. 37 de la LRJPAC y constituye una importante novedad en el ordenamiento jurídico español, en especial desde la perspectiva de los derechos de los ciudadanos.

[83] Esta cuestión fue puesta de relieve en el caso juzgado por la Sentencia del Tribuna) de Primera Instancia de 17de junio de 1998, Svenska Journalitfórbundetc. Consejo, as.T-174/95 (pendiente de publicación en la Recopilación de jurisprudencia), en el que un periodista sueco solicitó a las autoridades de su país veinte documentos relativos al establecimiento de la Oficina Europea de Policía (Europol), documentos que también solicitó al Consejo. Las autoridades suecas le entregaron dieciocho de los veinte documentos y el Consejo sólo cuatro, alegando que su acceso podía suponer un perjuicio para la seguridad pública y porque los documentos hacían referencia a las deliberaciones del Consejo. El Tribunal de Primera Instancia anuló la decisión denegatoria del Consejo, fundamentándose en la falta de motivación de la resolución.

[84] Sainz Moreno, Fernando, «Secreto e información en el derecho público», en varios autores, Estudios sobre la Constitución. Homenaje al profesor Eduardo García de Entemía, Madrid: Civitas, 1991, pág. 2869-2872.

[85] Esta se refiere a «la confidencialidad de las deliberaciones de las autoridades públicas» (art. 3.1.a de la Directiva 90/313).

[86] Documentos e información que, por otra parte, no estarían exentos de conocimiento por parte del público, pero este se obtendría mediante otros mecanismos suficientes, a la vez, para satisfacer el deber de información y transparencia de las administraciones públicas y en general del poder ejecutivo, como podrían ser, por ejemplo, las ruedas de prensa, las notas informativas o las comparecencias en el Parlamento.

[87] En sentido parecido se expresan Embid Irujo, op. cit,, pág. 115-116; Mestre Delgado, op. cit., pág. 144 y ss., y Villanueva Cuevas, op. cit., pág. 120, pese a que únicamente se refieren a la primera causa de limitación del derecho de acceso.

[88] STS de 10 de diciembre de 1991, Ar. 9254.

[89] Embid Irujo, op. cit., pág. 115.

[90] Éste, en la STC 196/1990, de 29 de noviembre, ha señalado que «en tales casos el Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Administración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza y, por ello mismo, su actuación no puede cualificarse como administrativa, cuyo control corresponde ex art. 106.1 CE y 8 LOPJ a los tribunales de justicia».

[91] En este sentido Diez-Picazo considera que existen una serie de competencias constitucionales y no administrativas del Gobierno, caracterizadas por el hecho de no engendrar auténticas relaciones jurí-dicas administrativas, al no afectar el ámbito jurídico-subjetivo de los particulares ni ser tampoco recon-dudblre a la potestad de autoorganización de la Administración (Diez-Picazo, Luis María, «La estructura del Gobierno en el derecho español», Documentación Administrativa, núm. 15, 1988, pág. 41).

[92] La referencia a los entes locales ha sido una novedad introducida por la Ley 38/1995, ya que la LRJPAC no incluía ninguna referencia a ella como había sido puesto de manifiesto entre otros por Embid Irujo, op. cit., pág. 115-116. Esta cuestión tiene, además, repercusiones más generales ya que supone el reconocimiento de la existencia de los actos de gobierno a nivel local.

[93] García Ureta, op. cit., pág. 154.

[94] Hay que recordar en este punto que, por ejemplo, en el caso español, el Tribunal Constitucional ha declarado que las relaciones con la Comunidad Europea no pueden considerarse incluidas en el título de «relaciones internacionales»: «El Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE} para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del derecho derivado europeo» (STC 79/1992, de 28 de mayo). En el mismo sentido, STC 165/1994, de 26 de mayo, fundamento jurídico 4°. De ahí que esta cuestión debiera ser objeto de un tratamiento especial.

[95] En este sentido, incluso, podría entenderse que son documentos preparatorios, inconclusos o comunicaciones internas, por lo que no podrían ser accesibles {art. 3.3 de la Directiva 90/313).

[96] Art. 13 de la Ley de secretos oficiales.

[97] Así pues, el público conocimiento de la preparación por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad de una operación de desmantelamiento de una red de narcotráfico puede provocar la ineficacia de la misma, no, en cambio, la facilitación de información sobre la cantidad de drogas decomisada en un determinado lapso de tiempo.

[98] BOE núm. 165, de 10 de julio de 1980.

[99] No obstante, cabe señalar que la propia Ley orgánica prevé la intervención de otros organismos en la definición de !a política de defensa nacional, unos con carácter consultivo, como la Junta de Defensa Nacional, art. 9; otros con carácter ejecutivo, como el ministro de Defensa o la Junta de Jefes de Estado Mayor (art. 10 y 11, respectivamente), pero sometidos en todo momento a las directrices establecidas por el Gobierno y su presidente.

[100] BOE núm. 46, de 22 de febrero de 1992.

[101] Entre ellos destaca Carro Fernández, José Luis, «Los problemas de la coacción directa y el concepto de orden público», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 15, 1977, pag. 612-627; Carro Fernández, José Luis, «Sobre los conceptos de orden público, seguridad ciudadana y seguridad pública», en varios autores, I Seminario de colaboración institucional entre la Universidad internacional Menéndez Pelayo y la Dirección General de la Policía, Santander: Dirección General de la Policía, 1989, pág. 28-42.

[102] STC 33/1982, de 8 de junio. A pesar de esta doctrina inicia!, posteriormente el Tribunal Constitucional ha ido modificando el concepto de seguridad pública restringiéndolo progresivamente para así incrementar el ámbito competencia! de las comunidades autónomas. Por ejemplo, en la STC 59/1985, de 6 de mayo.

[103] Da Silva Ochoa considera que el secreto de la investigación judicial es materia que, por su ámbito, no puede ser regulada por una norma que fija el procedimiento administrativo, por lo que debería entenderse que las previsiones que en ella se realizan (investigación de delitos) tendrían que referirse a las investigaciones judiciales (incluyendo también, por ejemplo, las investigaciones fiscales, en casos de infracciones tributarias) (en Da Silva Ochoa, op. cit., pág. 339).

[104] Martín Mateo, op. cit., pág. 155-156.

[105] De hecho, parece que el ámbito penal es el que cuenta con mayor participación de las administraciones públicas, en especial a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad, por lo que en el mismo habrá una mayor producción de documentación por parte de las propias administraciones. En los demás ámbitos también se dará una importante participación, y cada vez más, pese a que la esfera tradicional haya sido la penal, como ya hemos visto.

[106] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1998, Gerald van der Wat c. Comisión, as. T-83/96 (pendiente de publicación en la Recopilación).

[107] Kramer (en Kramer, op. cit., pág. 873) pone los ejemplos del acceso a una documentación relativa a una emisión o a un estudio de impacto de un proyecto sobre el medio ambiente, que puede ser comunicada a un demandado, ya que una información sobre estos hechos no se interpone a los procedimientos en curso.

[108] Así, la Ley orgánica del poder judicial regula en varios preceptos tanto el acceso de los interesados a los libros, archivos y registros judiciales que no tengan carácter reservado, a través de las formas de exhibición, testimonio o certificación legalmente establecidas (art. 235 LOPJ), como el acceso de cualquier interesado al texto de las sentencias (art. 266 LOPJ), imponiendo al secretario judicial y demás personal competente el deber de facilitar aquella información que soliciten sobre el estado de las actuaciones judiciales (art. 234 LOPJ). Dicho acceso puede verse limitado por su colisión con la intimidad.

[109] Correspondería más bien al aparcado b. 109b. Apartado 29.

[110] Martín Mateo, op. cit., y Kramer, op. cit.

[111] Sainz Moreno, op. cit., pág. 2872.

[112] Por ejemplo, documentación que las sociedades deban remitir anualmente al Registro Mercantil, cuyo régimen de publicidad se encuentra regulado por el Real decreto 1597/1989, de 29 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Mercantil.Por su parre, el Real decreto 697/1995, de 28 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de establecimientos industriales de ámbito estatal establece la posibilidad de acceder por parce de todos los ciudadanos (art 14.1) a un conjunto de daros relativas a las empresas (básicamente datos relativos a su actividad, localizador), dimensión y productos utilizados y acabados), desarrollando así las previsiones establecidas en el título IV de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, que crea este organismo. No obstante, hay que tener en cuenta que las comunidades autónomas disponen de competencia pata su creación (así lo ha hecho, por ejemplo, Cataluña).

[113] Gómez Segade, José Antonio, El secreto industrial (Know-how). Concepto y protección, Madrid: Tecnos, 1974, y Gómez Segade, J. A., «Secreto industrial», en varios autores, Enciclopedia jurídica básica, Madrid: Civitas, 1995. Este autor no se refiere al secreto intelectual, porque su objeto de protección es otro, pero parece que pueden ser aplicables los criterios establecidos para los demás tipos de secreto empresarial.

[114] Tradicionalmente, la protección del secreto comercial, industrial e intelectual se articula básicamente a través del Código penal (por ejemplo, capítulo XJ, de los delitos relativos a la propiedad intelectual e industria], al mercado y a los consumidores, o art. 199, entre otros).

[115] Pomed Sánchez, Luis Alberto, «La intimidad de las personas como límite al derecho de acceso a la documentación administrativa>>, en varios autores, Libro homenaje al profesor González Pérez, Madrid: Civitas, 1996, pág. 755.

[116] Art. 3.a de la Ley orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal (BOEde31de octubre de 1992) —en adelante LORTAD. Por idenrificada o identificable se entiende «toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un número de identificación o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social» (art. 2.a de la Directiva 95/46, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas con respecto al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de los mismos—DOCE, serie L, núm. 281, de 23 de noviembre de 1995, pág. 31).

[117] STC 231/1998 (FJ 3), 197/1991 (FJ 3), 57/1994 (FJ 5 A), 143/1994 (FJ 6). Para un estudio de la jurisprudencia constitucional en materia de derecho a la intimidad vid. Martínez de Pisón Cavero, José, El derecho a la intimidad en la jurisprudencia constitucional, Madrid: Civitas, 1993.

[118] Ruiz Miguel, Carlos, La configuración constitucional del derecho a la intimidad, Madrid: Editorial de la Universidad Complutense, 1992, pág. 81.Lucas Murillo de la Cueva, P., Informática y protección de datos personales (estudio sobre la Ley orgánica 5/1992, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal), Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993 (Cuadernos y debates, núm. 43), pág. 29 y ss., considera que la intimidad está configurada por «aquella esfera personalísima integrada por las convicciones, los sentimientos y los recuerdos, las relaciones sexuales y familiares y la salud».

[118bis] La dificultad de interpretar la expresión «documento nominativo» ha llevado a que en Francia, de donde se importó a la LRJPAC, se esté planteando modificar la Ley de acceso a los documentos administrativos de 1978 para eliminar la expresión «documento nominativo» (véase Conseil d'Écat: Pour une meilíeure trdnsparence del'Administration. Étude surl 'harmonisaúondes texteset l'amélioration desdroits. du citoyen en moliere d'acch aux données publiques. París: La Documentation Francaise, 1998, pág. 13).

[119] Commission d'Acces aux Documents Administraufs, Guide de l'Acces aux Documents Administratifi, 2' ed., París: La documentation francaise, 1992, pág. 32 y ss.

[120] Respecto al acceso a los datos personales incluidos en ficheros automatizados, el art. 14.1 de LORTAD prevé su acceso por parte de las personas afectadas.

[121] La Directiva 90/209, relativa a determinadas manipulaciones genéticas, establece que «cuando unas instalaciones específicas vayan a ser utilizadas [...] el usuario deberá presentar a las autoridades competentes, antes del inicio de aquella utilización, una notificación que contenga, como mínimo, la información especificada en la parre A del anexo V» (art. 8.2). Aquí se está viendo un ejemplo en que el ciudadano puede facilitar en un momento dado mis información a la Administración que la requerida.

[122] Martín Mateo, op. cit., pág. 195.

[123] En sencido similar, con respecto a la Directiva 90/313, se expresa Martín Mateo, op. cit., pág. 191.

[124] Louis, Jean-Victor, El ordenamiento jurídico comunitario, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, 1991 (Perspectivas Europeas), pág. 92.

[125] En el art. 37.7 LRJPAC se establece que no podrán efectuarse solicitudes genéricas sobre una materia o grupo de materias (dejando aparte los investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante), excepto para su consideración por parte de la Administración con carácter potestativo.

[126] Sentencia del Tribunal Superior de justicia de las Islas Baleares de 30 de enero de 1998 (Aranzadi, comunidades autónomas 103).

[128] Respecto a la importancia de la motivación de los actos administrativos vid,, entre otros, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón, De la arbitrariedad de la Administración, Madrid: Civitas, 1994, pág. 82 y 161, y Parejo Alfonso, Luciano, Administrar y juzgar dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Madrid: Tecnos, 1993, pág. 46.

[129] García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón, op, cit., pág. 549.

[130] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalist-forbundet C. Consejo, as. T-174/95 (apartado 117). En idéntico sentido, sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 5 de marzo de 1997, WWF UK c. Comisión, as. T-105/95(apartados 64 y 73) y de 6 de febrero de 1998, Interponc Im- und Export GmbH c. Comisión, as. T-l 24/96 (apartado 54).

[131] Esta libertad para el establecimiento de mecanismos de garantía se ha traducido, entre otras cuestiones, como veremos a continuación, en !a declaración de que el art. 4 de la Ley 38/1995 no tiene carácter básico, lo que permite a las comunidades autónomas, en el marco de sus competencias, fijar otros mecanismos de garantía. En el mismo sentido, García Ureta, Agustín; Arrospide Erkoreka, Itziar, Sobre la transposición de tres normas ambientales, cit., pág. 77.

[132] En el mismo sentido Sánchez. Morón, op. cit., pag. 40-41; Fernandez Ramos, op. cit., pág. 83; Embid Irujo, op. cit., pág. 120, y Mestre Delgado, op. cit., pág. 120.

[133] Los primeros, reservados casi exclusivamente para litigios en materia de función pública; en cuanto al último, el arbitraje, parece que de su configuración actual no se puede reconocer la posibilidad de usarlo en aquellos casos en los que la Administración actúe en calidad de ente de derecho público sometido al derecho administrativo (Tornos i Mas, Joaquim, «Medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos», Revista de Administración Pública, núm. 136, 1995).

[134] Creada por el art. 5 de la Ley de 17 de julio de 1978. El Consejo de Estado (19 de febrero de 1982, Mme. Commaret) ha hecho, del recurso ante la CADA contra una decisión negativa de acceso, un preámbulo obligatorio anterior a la interposición de recurso ante la jurisdicción administrativa. Así pues, de ahí se deduce la importancia precontenciosa de la CADA.

[135] Con respecto a su experiencia práctica, Viallet, directora de documentación francesa, ha señalado que durante el año 1995 la CADA recibió en total 3.300 demandas y emitió informe desfavorable en un 7,5 % de los casos (la mitad de los informes desfavorables fueron motivados por el carácter nominativo del documento o el riesgo de atentar contra la vida privada). También ha puesto de manifiesto que el número de demandas ha crecido en los últimos cinco años (de 2.210 en 1990 a 3.300 en 1995). {En la conferencia «Accés a la informado pública: una clau pel creixement comercia] i la democracia electrónica», dirección de Internet: http://www2.echo.lu/legal/stochldiom.)

[136] En la doctrina española se muestran a favor de la creación de un organismo administrativo independiente en el ámbito del derecho de acceso previsto en la LRJPAC: Mestre Delgado (en Mestre Delgado, op. cit., pág. 184) y Castells Arteche {en Castells Arteche, op. cit., pág. 152).En contra se muestra Embid Irujo (en Embid Irujo, op. cit.), pues considera que, en general, conviene ser parco en las propuestas de creación de nuevos organismos administrativos «que, en ocasiones, sí vienen a solucionar problemas de organización, pero que, en otras, simplemente, los crean».

[137] Los datos manejados en este epígrafe se han obtenido del Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña.

[137bis] El art. 6 de la Ley 38/1995, que no tiene carácter básico, prevé, en este sentido, que las administraciones públicas publicarán información de carácter general sobre el estado del medio ambiente de forma periódica.

[138] Vid. mí trabajo para la Escuela de Administración Pública de Cataluña sobre L 'aplicado del dret d'accés a la documentado administrativa en lambit de la Generalitat de Catalunya (junio de 1998) (inédito).

[139] Así, por ejemplo, en 1997 la Comisión Europea recibió 756 (500 en 1996) solicitudes de acceso a su documentación }' el Consejo, 142 durante los años 1994-1995- La mayor parte de las solicitudes provienen de la universidad, seguida por el sector público y por empresas. Este mecanismo es relativamente poco usado por los ciudadanos españoles. En 1997 únicamente un 3,2% de las solicitudes recibidas por la Comisión provenían de España. En cuanto al Consejo, en los años 1994-1995 sólo alcanzó un 2%. De todas las solicitudes recibidas, entre un 10% y un 15% se referían a documentos relacionados con el medio ambiente. Finalmente, cabe señalar que sólo un 12% de las solicitudes fueron rechazadas por las instituciones fundamentalmente por el juego de las excepciones relativas a la protección del interés público (49% en la Comisión y 18% en el Consejo) y para proteger las deliberaciones de dichas instituciones (29% en la Comisión y 44% en el Consejo). Los datos responden al informe del secretario general de la Comisión sobre la aplicación de derecho de acceso en 1997 y al informe de! secretario generaJ sobre la aplicación de la decisión del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo de julio de 1996.

[140] Otras comunidades autónomas sí han efectuado una regulación del derecho de acceso a la documentación administrativa. Asi, por ejemplo, la Ley vasca 7/1990, de 3 de julio, sobre patrimonio documental, y, en el terreno medioambiental, la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, sobre protección del medio ambiente en la Región de Murcia.

[141] Véase Cerrillo i Martínez, Agustí: La transparencia administrativa: Unión Europea y Medio Ambiente, Valencia: Tirant lo Blanch, 1998.