Cambio climático y modificación de un plan de ordenación de los recursos naturales (Comentario a la STSJ de Castilla y León de 8 de enero de 2008)
| Autor | José Francisco Alenza García |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 152-173 |
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El entrecomillado que da título a este epígrafe es uno de los titulares que pudieron leerse u oirse en los periódicos, radios y telediarios acerca de la STSJ de Castilla y León (sala de lo contenciosoadministrativo, sede en Valladolid, sección segunda) de 8 de enero de 2008.
La prensa resaltó que esta sentencia ha sido la primera en utilizar el cambio climático en sus argumentaciones. La sentencia anuló la modificación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de un Parque Natural -que además era LIC y ZEPA-, con la que se pretendía abrir la posibilidad de autorizar en el mismo, estaciones de
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esquí alpino. Y llamó mucho la atención que la sentencia dudara de la viabilidad económica de dichas estaciones «por los cambios climáticos que se están produciendo». Por su parte, el Viceconsejero de Desarrollo Sostenible de Castilla y León criticaba la sentencia en sus declaraciones a la prensa porque «los temas relacionados con el cambio climático son de componente científico y deben quedar en el ámbito de la investigación sin trasladarlos a la jurisprudencia».
En realidad no había para tanto. El cambio climático -realidad ya incuestionable científica y jurídicamente- fue uno de los elementos que se valoraban en un informe técnico que recogió la sentencia. Pero, como va a poder apreciarse, la decisión de la sentencia utilizó y se apoyó en otros argumentos y motivaciones de mayor alcance que son predicables de toda alteración que pretenda hacerse de la protección o de la regulación de los usos de un espacio natural.
Dicho de otra forma, la modificación del régimen de protección de los recursos naturales está condicionado a una serie de requisitos que, en este caso concreto, el TSJ de Castilla y León entendió que no se cumplían y, por ello, se denegó el ejercicio de esa potestad.
Antes de entrar en su análisis, quisiera destacar que el interés de la sentencia no reside únicamente en su contenido jurídico sino también en las circunstancias procesales de la misma. Por un lado, porque fue un grupo ecologista -la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA)- la que impugnó el Decreto de otra Comunidad Autónoma (Castilla y León). Esto constituye una prueba irrefutable del importante papel que tienen las oenegés en la defensa de un interés colectivo como es el ambiental y que, a nivel normativo, ya se ha plasmado con el reconocimiento de su legitimación en la normativa de Aarhus y en la Ley de responsabilidad medioambiental.
Asimismo es destacable -y reconfortante para quienes como yo nos dedicamos a tareas científicas en la universidad- la labor desarrollada por las universidades que, a través de diversos informes que emitieron, dieron el soporte científico para que el TSJ pudiera pronunciarse sobre la legalidad del Decreto impugnado. Y lo hicieron no como peritos judiciales o de parte llamados al proceso, sino que de motu proprio participaron en el trámite de información pública del procedimiento de modificación del PORN aportando sólidos razonamientos científicos para oponerse a la misma.
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El proceso que dio lugar a la sentencia aquí comentada versó sobre la impugnación del Decreto 13/2006, de 9 de marzo, por el que se modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina.
Todas las modificaciones introducidas iban dirigidas específicamente a permitir e incluso fomentar -así lo preveía uno de los artículos modificados- la implantación de estaciones de esquí alpino en el espacio ordenado y protegido.
Para apreciar la verdadera trascendencia de la modificación debe tenerse en cuenta que el PORN original no sólo no preveía la implantación de estaciones de esquí alpino, sino que las prohibía de manera expresa en cuatro de los artículos modificados (arts. 12.4, 23.3, 47.8 y 63.4). Por tanto, la modificación venía animada por un espíritu radicalmente contrario al que inspiró la redacción original del PORN.
La sentencia, después de transcribir las redacciones originales y las nuevas del PORN modificado, se detiene en examinar minuciosamente la tramitación seguida para la aprobación del Decreto impugnado.
En la Memoria del Proyecto de Decreto por el que se modifica el Plan se señala que diferentes Ayuntamientos incluidos en el Parque Natural y las Cortes de Castilla y León habían solicitado la modificación de la normativa que impedía el desarrollo de los proyectos de estación de esquí alpino. La sentencia también menciona los informes de distintos organismos consultados (Junta Rectora del Parque, Consejerías, Ponencia Técnica de Urbanismo y Ordenación del Territorio, Consejo Regional de Espacios Naturales Protegidos) siendo todos ellos favorables a la modificación. El proyecto también se trasladó a las entidades locales afectadas para que presentaran cuantas observaciones estimaran oportunas, sin que se presentara alegación alguna.
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Como se ha visto, la modificación contaba no sólo con la iniciativa, sino con un apoyo institucional unánime. Será en el trámite de información pública donde aflora la oposición a la modificación. Ello no escapa a la sentencia que se detiene a analizar pormenorizadamente este trámite, comenzando por destacar que de las 146 alegaciones presentadas, sólo 6 eran favorables, mientras que el resto se manifiestan en contra de la modificación, conteniendo una de las alegaciones 170 firmas.
Y de estas numerosas alegaciones la sentencia destaca las efectuadas por las Universidades de León y Salamanca «por su carácter institucional y los especiales conocimientos técnicos y científicos de los autores de los informes». Es, por ello, que la sentencia recoge textualmente parte de los cuatro informes elaborados por distintos Departamentos universitarios (Biología Vegetal, Geografía, Ecología, Zoología), siendo uno de ellos el que advierte de la posible incidencia del cambio climático en la elevación en altura de las zonas de innivación.
El núcleo duro de la sentencia se encuentra en el fundamento sexto, que es donde se valora la justificación de la modificación del PORN.
La sentencia empieza recordando el itinerario seguido por la Administración y el legislador autonómico para el establecimiento de un régimen de protección del Parque Natural, primero mediante la aprobación del PORN mediante el Decreto 140/1998 y, luego, mediante la Ley 4/2000 que declara Parque Natural al espacio natural ligitioso que ratifica el régimen de protección establecido en aquél. A continuación, reproduce el artículo 6 del PORN que establece la vigencia indefinida de sus disposiciones «hasta tanto no se revise el Plan, por haber cambiado suficientemente las circunstancias o criterios que han determinado su aprobación». Y en su apartado segundo, se establece que «la revisión o modificación de las determinaciones, requerirá la realización de los mismos trámites seguidos para su aprobación».
Pues bien, la sentencia afirma que «en el caso enjuiciado, como dice la parte recurrente, ni se han cumplido los mismos requisitos
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formales que se tuvieron en cuenta para la aprobación del PORN ni se da el presupuesto necesario para que la revisión de sus determinaciones se lleve a cabo». En particular, la sentencia afirma que «falta el presupuesto primero y necesario para poder efectuar la modificación pues no se ha acreditado en modo alguno que hayan cambiado -y menos suficientemente- las circunstancias o criterios tenidos en cuenta para la aprobación del PORN».
Esta afirmación la sustenta en los siguientes argumentos:
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) Ausencia de documentación que acredite el cambio de circunstancias. La sentencia considera vulnerados los requisitos de fondo necesarios para la modificación del PORN por no constar en el expediente ningún documento técnico que pruebe el cambio de circunstancias que pudiera justificar dicha modificación. Así se expresa la sentencia (F. J. 6º):
En primer lugar [falta el presupuesto para efectuar la modificación] porque, como se ha dicho, el expediente carece de cualquier tipo de documentación que acredite que han variado esas circunstancias -ni las medioambientales ni las socio-económicas-; por el contrario, lo único que obra son informes aportados en el período de información pública en los que se sostiene lo contrario, que subsisten las mismas circunstancias que determinaron la fijación del régimen de protección que se cambia con la Modificación impugnada
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Interesa detenerse en esta cuestión porque la sentencia ya advertía de esta...
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