Ámbito subjetivo del artículo 15 LMH

AutorJosé María Abad Liceras
Cargo del AutorProfesor de Derecho Administrativo , Universidad Europea de Madrid
Páginas47-62

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Legitimación activa

El artículo 15.1 LMH atribuye a "las Administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias", el protagonismo para llevar a cabo la retirada de los símbolos y monumentos públicos a los que se refiere el precepto. Esa doble referencia alude al tema de la legitimación activa para intervenir en los procedimientos que se deriven de ejecutar el mandato contenido en el precepto legal. Ahora bien, esa legitimación activa puede ser contemplada desde una doble perspectiva de carácter sucesivo:

1) Por una parte, existe una legitimación activa general, en donde se reconoce a todas las Administraciones Públicas la capacidad genérica para intervenir en los procedimientos regulados en el artículo 15 LMH.

2) Por otra parte, existe una legitimación activa concreta o especial, en donde, las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a cada Administración serán el instrumento que, a modo de filtro, permita determinar e identificar cuál será en cada caso la Administración competente para intervenir en los procedimientos regulados en el artículo 15 LMH.

1. Legitimación activa general

He señalado cómo el artículo 15.1 LMH reconoce a todas las Administraciones Públicas la capacidad genérica para intervenir en los procedimientos regulados en el precepto. Esa referencia genérica a las Administraciones Públicas necesita ser puntualizada, identificando qué entidades, organismos o instituciones se incluirán bajo ese enunciado. Atendiendo al alcance general que establece el precepto y a la inexistencia en la Ley 52/2007 de una designación expresa del poder público llamado a ejecutar la norma con preferencia o singularidad, considero oportuno que el Page 48 concepto de Administraciones Públicas a utilizar sea el contenido en el artículo 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, frente al mencionado en otras disposiciones especiales (como son, por ejemplo, el artículo 1º.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el artículo 3º.2 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; el artículo 3º.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones; etc...). Las razones de esta selección obedecen, sobre todo, al carácter genérico de la definición de Administraciones Públicas que se recoge en la Ley 30/1992 y, además, a que el alcance y ámbito de esta norma es de aplicación a cualquier procedimiento administrativo en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 149.1.18ª de la Constitución (en donde se atribuye al Estado la competencia para "establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas")19.

La legitimación activa de las Administraciones Públicas para ejecutar la Ley 52/2007 y, en particular, para adoptar las medidas que estimen oportunas que conduzcan al cumplimiento del deber legal fijado en el artículo 15.1 LMH, plantea la interrogante si esa legitimación será exclusiva o no. La cuestión a dilucidar es si, junto a las Administraciones Públicas, estarían también legitimadas otras personas físicas o jurídicas, entidades, organismos o instituciones, sobre todo de naturaleza privada, por ejemplo, asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales como titulares de intereses colectivos, con base en Page 49 el artículo 31.2 de la Ley 30/1992 ó en el artículo 7º.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Teniendo presente la jurisprudencia constitucional, la respuesta creo que ha de matizarse a través de los siguientes criterios:

1) En primer lugar, sólo las Administraciones Públicas están capacitadas y legitimadas para ejecutar el artículo 15.1 LMH, una vez seguido el correspondiente procedimiento y dictada la oportuna resolución en la que se ordene la retirada o el mantenimiento de los símbolos y monumentos públicos.

2) En segundo lugar, el papel de las personas físicas y jurídicas, a las que antes he aludido, puede ser la de meros colaboradores con las distintas Administraciones, por ejemplo, denunciando la existencia de algunos elementos de los previstos en el artículo 15.1 LMH e impulsando así un posible inicio de oficio de un procedimiento con esa finalidad (ex artículo 69.1 de la Ley 30/1992); iniciando a instancia de parte un procedimiento para solicitar la retirada o el mantenimiento de símbolos y monumentos públicos contemplados en el artículo 15.2 LMH; interviniendo como interesados en cualquier procedimiento administrativo que tenga como finalidad la ejecución o exención del deber legal del artículo 15.1 LMH (si reúnen los requisitos previstos en el artículo 31 de la Ley 30/1992); etc...

Con relación al tema de la legitimación y su aplicación en el ámbito procesal, merece destacarse cómo la jurisprudencia constitucional ha ampliado notablemente su radio de acción, a través de una interpretación amplia y flexible del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. En este sentido, las Sentencia del Tribunal Constitucional 226/2006, de 17 de julio, y 282/2006, de 9 de octubre, ambas en sus F.J. 2º, obligan a los órganos jurisdiccionales a "interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales, resultando censurables aquellas apreciaciones judiciales de falta de legitimación que carezcan de base legal o supongan una interpretación arbitraria, irrazonable o excesivamente restrictiva de la disposi-Page 50ción legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental".

Tomando como referencia esta doctrina, el Tribunal Constitucional considera viable la participación procesal de asociaciones en cuyos fines estatutarios figure la materia sobre la que versa un procedimiento administrativo y/o judicial. En estos casos, esa asociación podrá participar como interesado en el procedimiento administrativo que se siga con ocasión de la aplicación del artículo 15 LMH, aunque la incoación, tramitación, resolución y ejecución del mismo corresponderá a la Administración. Esta jurisprudencia reconocería legitimación activa a aquellas asociaciones que recurrieran una actuación u omisión administrativa en vía contencioso-administrativa, tomando como base la aplicación de la Ley 52/2007.

3) En tercer lugar, no parece viable es que alguien distinto de las Administraciones Públicas pueda adoptar las medidas para la retirada efectiva y material de los símbolos y monumentos públicos del artículo 15.1 LMH. En este sentido, tampoco considero correcto recurrir a alguna de las modalidades de gestión indirecta de los servicios públicos previstas en el ordenamiento jurídico para dar cumplimiento al deber legal al que aludimos. Las razones son obvias: no se trata de un servicio público y además implican el ejercicio de autoridad, al tener que adoptar y ejecutar medidas coercitivas (con independencia de que sí sea admisible la intervención de una empresa privada en el caso de que se tenga que utilizar la ejecución subsidiaria como instrumento de ejecución forzosa).

2. Legitimación activa concreta o especial

La capacidad general de cualquier Administración Pública para adoptar las medidas necesarias con las que garantizar el efectivo cumplimiento del deber legal del artículo 15.1 LMH, es matizado en el propio precepto a través de la mención al concepto de "competencias". En efecto, son las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a cada Administración las que determinarán y permitirán identificar en la práctica cuál de aquellas Page 51 (inicialmente legitimadas para intervenir con carácter genérico), es la realmente designada en cada caso. Por ese motivo, calificaba a las "competencias" como el auténtico filtro que permite averiguar cuál será la...

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