Ámbito de aplicación y derechos de los consumidores en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios
| Autor | Prof. Don Alberto Bercovitz y Rodríguez-Cano |
| Páginas | 11-35 |
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El capítulo primero de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (denominada a partir de este momento con la abreviatura LCU), como capítulo introductorio que es, cubre varios objetivos: situar la Ley en el marco constitucional (art. 1 .1 ) ; delimitar su ámbito de aplicación (art. 1.2 y 1.3); enunciar los derechos básicos de los consumidores y usuarios (art. 2.1), e imponer el carácter irrenunciable de los mismos (art. 2.3).
Ante todo la Ley, en el artículo 1.1, pone de manifiesto su vinculación directa con la Constitución y trata de señalar la relación que la protección de los consumidores y usuarios tiene con otros principios constitucionales. Comienza disponiendo lo siguiente (art. 1.1, párrafo primero):
En desarrollo del articulo 51 1 y 2 de la Constitución, esta Ley tiene por objeto la defensa de los consumidores y usuarios, lo que de acuerdo con el artículo 53 3 de la misma, tiene el carácter de principio general informador del ordenamiento jurídico
El apoyo directo de la Ley en el artículo 51 de la Constitución, para cuyo desarrollo se promulga, no ofrece absolutamente ninguna duda. Es más, se pone explícitamente de manifiesto el_doble_ significado del precepto constitucional, como mandato para el legislador, por una parte, y en otro aspecto, como principio general informador del ordenamiento jurídico, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 53.3 del mismo texto constitucional. La nueva Ley se presenta, por tanto, como cumplimiento del mandato dirigido al legislador. Pero es importante también el recordatorio que hace de que la norma constitucional que impone la protección a los consumidores y usuarios constituye un principio constitucional, que habrá de ser tenido en cuenta por las autoridades administrativas y por los Tribunales a la hora de aplicar las leyes. Resulta así que cualesquiera disposiciones legales que afecten a los consumidores habrán de ser interpretadas en la forma que más les favorezca. Esto puede implicar en algunos casos que deban cambiar los criterios de aplicación que han regido hasta ahora para normas dictadas con anterioridad a la Constitución. Cabe pensar incluso en la posible declaración de inconstitucionalidad de disposiciones que contravengan directamente el principio establecido en el artículo 51 ya mencionado 1.
El hecho de que la Ley se dicte en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución no significa, sin embargo, que la promulgación de esta Ley, con el contenido que se le ha dado, fuera insoslayable, ni tampoco que con ella haya cumplido ya totalmente el legislador con el mandato constitucional. El artículo 51 imponía y sigue imponiendo la obligación de dictar las leyes que sean necesarias para desarrollar el principio de protección a los consumidores y usuarios, tal como aparece establecido en aquel precepto constitucional Pero no hay base ninguna para considerar que ese desarrollo debía llevarse a cabo mediante una única ley de carácter general, como la que se ha promulgado, en la que se tratará de defender a los consumidores en todos los ámbitos en que esa protección parece necesaria. En aplicación de lo dispuesto en la Constitución era igualmente posible otra alternativa, mucho más adecuada desde mi punto de vista, consistente en dictar leyes específicas para los distintos ámbitos o en relación con los diversos problemas en que el consumidor debe ser protegido, incorporando, además, normas protectoras en las disposiciones legales que regulan cada una de las instituciones jurídicas en que los consumidores pueden verse implicados. Esta forma de actuación, que es la que se ha seguido en la mayoría de los países desarrollados, es más adecuada para conseguir una protección efectiva de los consumidores. De esa manera se respeta la sistemática del ordenamiento jurídico en su conjunto, así como el sentido de las instituciones. Además, se evita ofrecer la idea falsa de que se puede proteger suficientemente a los consumidores mediante la promulgación de una ley única 2.
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Políticamente se ha optado por la promulgación de una «Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios», y no cabe negar que con ella se ha mejorado notablemente la protección de los consumidores en nuestro país. Pero tampoco puede ocultarse que la integración sistemática de la nueva Ley dentro de nuestro ordenamiento jurídico crea grandes dificultades, como ponen de manifiesto algunos de los artículos incluidos en este mismo volumen 3. Es, además, evidente que esta Ley ni incluye todas las normas protectoras de los consumidores dentro de nuestro Derecho, ni excluye la necesidad de promulgar otras leyes dirigidas específicamente a conseguir esa protección, Existían ya en nuestro ordenamiento, y siguen vigentes, disposiciones legales entre cuyas finalidades estaba explícitamente considerada la protección de los consumidores, tanto para la actuación genérica de los empresarios (Ley sobre represión de las prácticas restrictivas de la competencia, de 20 de julio de 1 963, y Estatuto de la Publicidad, de 1 1 de junio de 1 964), como para determinados tipos de operaciones (Ley de ventas de bienes muebles a plazos, de 1 7 de julio de 1965; Ley sobre percepción de cantidades anticipadas en la construcción y venta de viviendas, de 27 de julio de 1968, y Ley de contrato de seguro, de 8 de octubre de 1980) 4. Por lo demás, es evidente, por ejemplo, que todas las normas dirigidas a proteger la salud de las personas deben ser incluidas entre las que tienen por objeto la protección de los consumidores. En otras muchas leyes se contienen igualmente preceptos que sirven para proteger al consumidor, aunque no se utilice este término, y aunque en el momento de la promulgación no rigiera como idea generalizada la referente a la necesidad de proteger a los consumidores. Piénsese, por ejemplo, dentro de nuestro Derecho privado, en el artículo 1 288 del Código Civil, referente a la interpretación de las cláusulas oscuras en los contratos, o en la muy ventajosa posición en que sitúa la Ley de Arrendamientos Urbanos (Texto refundido por D. 4104/1964, de 24 de diciembre) al arrendatario de viviendas, promedio de normas imperativas 5. Esta realidad, de que la nueva Ley no agota la normativa protectora de los consumidores en nuestro ordenamiento, se reconoce explícitamente en el propio texto legal. En el breve Preámbulo de la misma se expresa lo siguiente:
Con el fin de dar cumplimiento al citado mandato constitucional, la presente ley. ...aspira a dotar a los consumidores y usuarios de un instrumento legal de protección y defensa, que no excluye ni suplanta otras actuaciones y desarrollos normativos derivados de ámbitos competenciales cercanos o conexos, tales como la legislación mercantil, penal o procesal y las normas sobre segundad industrial, higiene y salud pública, ordenación de la producción y comercio interior
(el subrayado es nuestro)
Y en el articulado, el artículo séptimo responde a ese mismo planteamiento, al disponer lo siguiente: «Los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores y usuarios deberán ser respetados en los términos establecidos en esta Ley, aplicándose, además, lo previsto en las normas civiles y mercantiles y en las que regulan el comercio exterior e interior y el régimen de autorización de cada producto o servicio» (el subrayado es nuestro).
No sólo se contienen normas protectoras de los consumidores en otros textos legales ya vigentes y se incluirán normas con esa finalidad en otros textos que se promulguen en el futuro, sino que, además, hay aspectos fundamentales para la protección de los consumidores no contemplados o no suficientemente contemplados en la Ley, y que tendrán que ser objeto de regulación en otras disposiciones legales. Así, por ejemplo, el tema de las ventas a domicilio o, expresado en términos más generales, de las operaciones realizadas fuera del establecimiento del empresario, que se incluirá, al parecer, en la futura Ley de comercio interior. 0 la problemática, trascendental para los consumidores, del denominado «crédito al consumo». Es evidente que la prohibición entre las cláusulas generales de los contratos, de las «condiciones abusivas de crédito» (art. 10, apartado c-4.°) es del todo insuficiente y suscita todo tipo de dificultades para su aplicación. Habrá, pues, que promulgar una o vanas leyes que regulen el crédito al consumo. En el Proyecto de Ley Cambiaría y del Cheque, que se discute ahora en el Congreso 6, se incluye ya una disposición final primera, según la cual,
En el plazo de seis meses, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley determinando las normas que habían de regir para las letras emitidas en operaciones realizadas por /os consumidores
(el subrayado es nuestro)
Otro tema igualmente fundamental y que habrá de ser regulado por las disposiciones reglamentarias que se dicten en desarrollo de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, es el relativo a «la utilización de concursos, sorteos, regalos, vales-premio o similares, como métodos vinculados a la oferta, promoción o venta de determinados bienes...
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