9. La seguridad jurídica y la actividad administrativa en sentido estricto
| Autor | Agustín Luna Serrano |
| Páginas | 115-124 |
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La realización de la seguridad jurídica provocadora de la certeza y, consiguientemente, de la predecibilidad y de la confianza de que deben disfrutar los particulares, ha de ser también examinada, desde varios puntos de vista, en relación a la actividad administrativa, al margen del perfil propio de la función normativa que, en el ejercicio de la llamada potestad reglamentaria, corresponde a las Administraciones Públicas.
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En relación a dicho ejercicio dispensador de las normas reglamentarias, suele distinguirse entre los reglamentos ejecutivos, dictados en desarrollo o ejecución de una ley, a los que aquí se hace fundamentalmente referencia; y los llamados reglamentos independientes, no encaminados a desarrollar una ley previa sino emanados por la Administración para atender a intereses varios en razón de la potestad normativa que le atribuye, en general, la Constitución y que se ordenan habitualmente a regular materias organizativas y de carácter técnico, y los denominados reglamentos de necesidad dictados para atender a situaciones particulares de carecer excepcional277.
Sobre este tipo de disposiciones al que entendemos referirnos valen, en general, las consideraciones ya hechas a propósito de los requisitos y las perfecciones que deben reunir las leyes y que han de exigirse también en el caso de los reglamentos. Cabe señalar, sin embargo, que, subordinada tal potestad de las Administraciones a la Constitución y a las leyes278, no son pocos los supuestos, graves en sí mismos y relativamente frecuentes -como se puede apreciar por la declaración de la nulidad de numerosos reglamentos por parte de los tribunales279-, en que el poder ejecutivo opera, sobrepasando los principios generales del derecho280, sin respetar el principio de legalidad281y excediéndose de la potestad que, de acuer-
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do con la ley de cobertura, le es funcionalmente propia y de la que cada vez más frecuentemente se aprovecha282, sobrepasando, en concreto, los límites genéricos de la potestad reglamentaria que constitucionalmente afectan a tal potestad de la Administración283y los específicos que derivan de la ley habilitante que le autoriza a la emanación de los reglamentos de desarrollo de la disciplina normativa contenida en sus aspectos esenciales en la misma284.
Este aspecto de la actividad de la Administración es tanto más interesante en cuanto que puede verse tentada a incurrir en desviación de poder285y en cuanto que, de una parte, es observable la creciente importancia normativa que alcanzan los reglamentos llamados independientes a costa de la ley, y que se enmarcan directamente en la genérica potestad reglamentaria de la Administración en función de la técnica normativa -desde luego, en su práctica realidad sustitutoria del todo irregular- que algunos propenden a denominar como "deslegificación"286, que podría definirse como "la transferencia de la disciplina normativa de una determinada materia o actividad de la sede legislativa a la sede reglamentaria"287;
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y en cuanto que, de otra, no son escasos los supuestos en que los reglamentos de ejecución de las leyes van más allá del contenido de las mismas al punto de desfigurarlas. En la doble dirección ahora indicada vale la ya vieja actitud de negar la posibilidad de la validez de los denominados reglamentos praeter legem288, fuera de cuyo amparo el reglamento carecería de validez.
Al margen del ejercicio de la potestad reglamentaria y aparte también de ciertas actividades administrativas cuya finalidad directa es precisamente la de procurar seguridad jurídica y consiguientemente certeza -como la propia de la función notarial o la de la llevanza de los registros públicos de marcas o de patentes, de la propiedad intelectual o de los otros registros que luego más ampliamente se consideran289-, la producción administrativa de "certezas oficiales" se extiende a otros numerosos ámbitos de la actuación de las Administraciones Públicas constituidas, según les es propio, en poder ejecutivo y se realiza, además, a través de muy variados instrumentos y, en particular, de los llamados actos administrativos y, entre ellos, de las certificaciones290.
El alcanzamiento de la seguridad jurídica -y, por ende, de la certeza del derecho en relación con la siempre creciente actividad que la Administración Pública lleva a cabo en la gestión de los intereses comunes291- ha de centrarse necesariamente, al igual de lo que puede de
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cirse en general de los otros poderes públicos, en la exigencia del principio de legalidad que debe adornar en todo caso a la actuación de la Administración292.
Es de tener en cuenta, en efecto, que tal principio293, considerado inmanente al propio ordenamiento positivo, es también, en nuestro sistema, el presupuesto originario y más directo de la transcendencia de la seguridad jurídica y de la certeza que de ella deriva -conformando, en consecuencia, el principio de confianza legítima del administrado en la procedencia de la actividad de la Administración294-, en razón de las cuales se hace precisamente posible el logro de una convivencia social ordenada y pacífica en la que, además, se respete el ámbito igualitario de libertad que debe tener para su desarrollo todo ciudadano. En este sentido, legalidad y seguridad jurídica se presentan como convergentes y se intersecan295naturalmente, tanto en el plano de los principios generales, en el cual su superposición puede entenderse como perfecta, como en el plano de la concreción de tales principios en la normativa atributiva y conformadora de los poderes y facultades de la Administración y como también en el plano de la aplicación práctica de dicha específica norma-
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tiva, aunque en este concreto ámbito, como veremos, no siempre legalidad y seguridad se presentan unidas o concurrentes.
De esta guisa, el principio de legalidad, que en su dimensión formal supone la primacía de la ley y en su dimensión material la sumisión de la Administración a la misma en el desenvolvimiento de la función ejecutiva que le es asignada como propia296, adquiere una significación esencial en relación a la actividad de la Administración y se presenta con una particular virtualidad. En razón de la apremiante sujeción al mismo y de la debida adaptación a dicha exigencia de las concretas actuaciones del poder público ejecutivo, los actos administrativos297, como lógica consecuencia, gozan, de una parte, de la presunción iuris tantum298de legitimidad299y, por tanto, de validez, según establece el art. 57.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y están adornadas, de otra, de ejecutividad o aptitud de ser cumplidos de inmediato y -como manifestación de su imperatividad- sin intermediación judicial, desde, en principio y salvo condicionamientos o determinaciones temporales del propio acto, la fecha en que son dictados, según previene el art. 56 de la mencionada ley300.
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Estas mismas características del acto administrativo, de particular trascendencia en el ámbito de la actividad de control y sancionadora de la Administración301, dan lugar a la que se ha dado en llamar autotutela de la Administración302, y a la definitiva ininpugnabilidad y perdurable trascendencia del acto administrativo firme303. Por lo demás, los actos administrativos debidamente formalizados tienen potencialmen-
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te, como patentiza el art. 1.218 del Código civil, una directa virtualidad probatoria304.
La proyección operativa de la seguridad y de la certeza, que las normas por sí mismas están llamadas a generar y que se resiente y enturbia con la crisis de la legislación a que ya se ha hecho antes referencia, puede también difuminarse en razón de la conducta inadecuada de la Administración y también de ciertos aspectos característicos que la actividad administrativa presenta nuestros días.
Puede darse, en primer lugar, una situación en que la actuación de la Administración en observancia del principio de legalidad chocase, en el caso concreto, con las exigencias de la seguridad jurídica, a través de la actuación administrativa que se aparta de la finalidad que le es propia mediante la desviación de poder más o menos absoluta, sutil o relativa305.
Cuando así ocurre y legalidad y seguridad jurídica aparecen en conflicto, parece plausible pensar que deberá primar la exigencia de seguridad jurídica, que, por ejemplo, obliga a dictar un acto administrativo en cumplimiento de una sentencia judicial firme de condena dineraria...
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