9. La motivación de las sanciones urbanísticas.

AutorEnrique Sánchez Goyanes
  1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

    1. SINTESIS DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL EN CUANTO AL REPARTO DE COMPETENCIAS PARA LA REGULACION DE LA DISCIPLINA URBANISTICA

      A estas alturas ningún estudioso del Derecho Urbanístico español desconoce ya que la proyección de la STC 61/1997, de 20 de marzo (Ref. ), sobre los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (TRLS), relativos a lo que conocemos globalmente como Disciplina Urbanística, ha dado como resultado el virtual desapoderamiento de competencias estatales en la materia.

      Por un lado han sido extirpados los preceptos calificados como básicos por el legislador estatal porque «cuando menos de forma directa no persiguen regular el ejercicio del derecho de propiedad urbana en sus elementos más básicos, sino la reacción del Ordenamiento por infracción de la Legalidad urbanística (... ), estableciendo las concretas medidas de reacción que la Administración urbanística ha de adoptar, su procedimiento y efectos, cuestiones éstas que, en principio, encajan en la competencia material urbanística» (FJ 34. oc).

      Por otro lado, han sido eliminados también los preceptos de carácter supletorio, por mor de la doctrina recogida en el FJ 12. o de la Sentencia constitucional citada, lo que ha ocasionado el profundo vaciamiento producido precisamente en la regulación del Derecho Urbanístico sancionador.

      No obstante, tal conclusión global debe ser completada con las siguientes matizaciones, siquiera sea telegráficamente expresadas.

      1. Son admisibles determinaciones como las de los artículos 242. 1 TRLS y 246. 2 TRLS, que, al prescribir el sometimiento a control municipal de todo acto de edificación y al fijar un límite al deber de conservación de los propietarios en el caso de órdenes de realización de obras estéticas, responden tanto a la «lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar) » (FJ 34. oa) cuanto al reconocimiento de un deber básico y a «apuntar cuándo su cumplimiento da derecho a indemnización (art. 149. 1. 18. a CE) » (FJ 34. ob).

      2. Sin embargo, tanto el artículo 248 como el 249 TRLS, las típicas herramientas de la Administración, fundamentalmente municipal, para restaurar la Legalidad urbanística frente a obras no respaldadas por ningún título administrativo, sucumben por su indiscutible inserción «en la competencia material urbanística», pese a su vinculación con los artículos 37 y 38 y ss. TRLS, relativos al derecho a la edificación, puesto que es la vertiente disciplinaria la que prevalece en ambos preceptos (FJ 34. oc).

      3. Frente a los anteriores, los artículos 253. 3 y 254. 2 TRLS, referidos a medidas de reacción cuando la vulneración se ha producido dentro de la propia Administración (licencias ilegales), se salvan por su mero carácter remisorio hacia el artículo 40 TRLS, constitucional en conjunto. Ahora bien, la aplicación del artículo 254. 2 TRLS, revisión de licencias manifiestamente constitutivas de infracción grave según el propio TRLS, sólo se admite en el sentido de que «no podrá ser cualquier infracción urbanística grave la que pueda legitimar la aplicación del artículo 254. 2 TRLS, sino tan sólo aquellas infracciones graves de deberes básicos sobre cuya regulación el Estado ostente algún título competencial, esto es, la infracción grave de los deberes básicos inherentes a la propiedad urbana, y, en particular, los que acompañan al derecho a la edificación (art. 37. 1 TRLS) » (FJ 34. od).

        Ocioso es decir que ese planteamiento va a llevar a inacabables conflictos, máxime cuando la tipificación de las infracciones graves del TRLS (art. 262 TRLS) es supletoria, y, por ende, ahora, inconstitucional y nula, y habrá que volver a la preconstitucional formulación del TRLS de 1976, donde éste rija siquiera sea de modo transitorio.

      4. La aparente cobertura por el título ex art. 149. 1. 18. a CE, dada su vinculación al procedimiento administrativo, no sirve para salvar al artículo 254. 1 TRLS (deber municipal de revisión de las licencias ilegales) ni al artículo 299 TRLS (deber de resolver las peticiones), porque se niega al Estado competencia para fijar nuevas normas de procedimiento si no ostenta la competencia material correspondiente (FJ 35. o).

    2. REGIMENES URBANISTICOS TRANSITORIAMENTE APLICABLES EN LAS DIVERSAS COMUNIDADES AUTONOMAS, ESPECIALMENTE EN MATERIA DE DISCIPLINA URBANISTICA

      1. La inseguridad jurídica creada en el sector urbanístico tras el fallo constitucional del 20 de marzo pasado ha lanzado a las Comunidades Autónomas a la carrera en busca de soluciones para poner fin a la misma de la manera más rápida posible.

        Es evidente que la solución más global y definitiva habrá de ser la adopción de regímenes globales sobre el suelo y la ordenación urbana, en el marco de las «condiciones básicas» del derecho de propiedad del suelo dictadas por el Estado con el estrecho margen de maniobra que le ha reconocido el Tribunal Constitucional.

        Sin embargo, hasta llegar a ese momento, no inmediato si se quiere aprovechar la oportunidad para efectuar meditadamente la adaptación de los esquemas tradicionales de nuestro Derecho Urbanístico a las peculiaridades de cada Comunidad, habrá de recorrerse un período de transitoriedad, para el cual las circunstancias de cada una condicionarán también las diversas fórmulas a emplear.

      2. Efectivamente, las diversas alternativas barajadas para hacer frente a este período transitorio han sido las siguientes (Ref. ):

        1. Asunción del TRLS-1992 (o, más propiamente, del Derecho estatal vigente hasta la publicación de la STC 61/1997, de 20 de marzo), mediante Ley de artículo único con tramitación urgente.

          El caso paradigmático ha sido la pionera Ley 1/1997, de 25 de abril, de Cantabria.

          Análogo al modelo cántabro ha sido el andaluz. Andalucía, en efecto, mediante su Ley 1/1997, de 18 de junio, ha adoptado, mediante artículo único, con carácter urgente y transitorio, como disposiciones propias en materia de régimen del suelo y ordenación urbana, uno por uno prácticamente todos los preceptos derogados de la Ley estatal (ya que, como es harto sabido, no había motivos de inconstitucionalidad material, sino puramente formal, al considerarse que la competencia para dictarlos no era estatal sino autonómica), salvo los que habría sido absurdo de adoptar como propios (así, los relativos al Plan Nacional de Ordenación). Proyectado esto al terreno que nos ocupa, el resultado es que ha asumido plenamente el régimen de las medidas sancionadoras y restauradoras en el orden urbanístico diseñado por la Legislación estatal de 1992, como en Cantabria.

          Distinto ha sido el caso de Castilla-La Mancha. Por Ley 5/1997, de 10 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se ha asumido sólo en parte, a través de un texto de 81 artículos, la Legislación estatal de 1992 (si bien la sustancial, relativa al régimen del derecho de propiedad, técnicas redistributivas, ejecución, etc. ). Por ello, en la materia que nos ocupa, medidas sancionadoras y restauradoras, ha vuelto al sistema legal de 1976-1978, aunque es equívoca la remisión operada en el inciso final de la Disposición Adicional Primera de esta Ley y puede defenderse que postula la asunción indirecta de la regulación de 1992 en la materia («En todo lo demás serán de aplicación las normas estatales con rango legal de carácter supletorio»).

          El País Vasco había regulado con su Decreto 132/1994, de 15 de marzo, la aplicación a su territorio del TRLS-1992, y, tras la STC, aprueba su Ley 3/1997, de 25 de abril, sobre participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Prima facie, en la materia que nos ocupa, sería de aplicación el sistema legal de 1976-1978.

        2. Tramitación de una Ley de Medidas Urgentes, asumiendo el contenido de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo, añadiendo alguna disposición relativa a los Planes adaptados al Derecho derogado.

          Es la opción seguida por la Comunidad de Madrid, mediante su Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo, deseando completar su Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (LMPTSU), sin crear mayores problemas al Ayuntamiento de la capital, que acababa de ver aprobado definitivamente su nuevo PGOU sólo días antes de publicarse la STC 61/1997, por lo que esencialmente su objeto ha sido la asunción de las técnicas equidistributivas sólo enunciadas en su día en la LMPTSU porque se remitía tácitamente a su regulación en la Legislación estatal, y ésta ha sido derogada tras la STC (Ref. ). A nuestros efectos, el resultado es indiferente, pues Madrid disponía de Legislación propia en la materia aquí abordada, desde su temprana Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística (LMDU), totalmente deudora del sistema legal de 1976-1978.

          En cierta forma, es también la opción finalmente seguida por Castilla y León, con su Ley de 2 de octubre de 1997, de Medidas Urgentes y Transitorias en Materia de Suelo y Urbanismo, aunque ésta lo condensa todo en un artículo único con amplios apartados y diversas Disposiciones adicionales y transitorias. Sin embargo, en la materia que aquí nos convoca, esta Comunidad se rige hoy supletoriamente por el sistema de 1976-1978.

        3. Elaboración de un Decreto que, al menos, recuperase la vigencia de los Reglamentos de desarrollo del TRLS-1976. Esta opción no ha sido adoptada hasta el momento por ninguna Comunidad.

        4. Elaboración de una Circular interpretativa vinculante sólo para los órganos de la Administración autonómica. Esta opción es la seguida inicialmente por una mayoría de las Comunidades carentes de Legislación urbanística previa, encabezadas por Castilla y Léon y su Circular de 30 de mayo de 1997 (BOC y L de 13 de junio). Conduce, especialmente, a los efectos de la Disciplina, a la asunción de los...

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