Artículo 72.3: Potestades administrativas de las Cámaras

Autor:Piedad García Benigno Pendás García
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales Profesora Asociada de Derecho Constitucional Letrado de las Cortes Generales
Páginas:459-470
RESUMEN

A) Introducción. B) Potestades administrativas de las Cámaras: Teoría y práctica del derecho administrativo parlamentario. B.1. Administración parlamentaria: Naturaleza. B.2. Administración parlamentaria: elementos. B.2.1. Elementos subjetivos. B.2.2. Elementos objetivos. B.3. Control jurisdiccional. C) Facultades de policía del presidente. C.1. Cuestiones generales sobre la inmunidad de sede. C.2... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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A) Introducción

En sentido estricto, el apartado tercero del artículo 72 de la Constitución, que no sufrió modificación alguna a lo largo del proceso constituyente 1, recoge la llamada "inmunidad de sede", una de las clásicas manifestaciones de la autonomía funcional de las Cámaras o, si se prefiere la terminología tradicional, uno de los privilegios colectivos de las mismas 2. Es la primera vez que esta institución apa-Page 460rece en nuestra historia constitucional, a pesar de haber sido enunciada con frecuencia por los tratadistas; tampoco es usual en las Constituciones extranjeras, con la salvedad del artículo 40.2 de la Ley Fundamental de Bonn (que inspira el técnicamente poco afortunado precepto que comentamos), según el cual, el Presidente ejerce el poder disciplinario y el poder policial en el edificio del Bundestag, en cuyos locales no podrá realizarse sin su autorización ningún registro o incautación.

En sentido amplio, sin embargo, estamos en presencia de una materia confusa y polémica desde el punto de vista teórico, aunque pacífica y de relevancia menor en la práctica, alguno de cuyos problemas esenciales tiene su origen en la debatida cuestión de la personalidad jurídica del Estado y de la Administración 3.

Comenzaremos por algunas observaciones sobre las "potestades administrativas" de las Cámaras, término sin duda preferible al de "poderes administrativos" empleado por la norma fundamental 4, para concluir con una referencia a las facultades de policía del Presidente.

B) Potestades administrativas de las Cámaras: Teoría y práctica del derecho administrativo parlamentario

De los dos tipos de facultades que el artículo 72.3 reconoce a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, algunos de los "poderes administrativos" han sido ya examinados en el comentario al apartado anterior, al hacer referencia a las funciones de los órganos de gobierno de las Cámaras. Conviene insistir aquí, no obstante, en que la expresa atribución constitucional a los Presidentes de las competencias en cuestión refuerza nuestros argumentos sobre su posición prevalente respecto de las Mesas, de modo que -como escribe SANTAOLALLA- el Presidente es la máxima autoridad, por debajo de la Cámara misma, dentro del recinto parlamentario 5.

La autonomía funcional que corresponde, por su propia configuración jurídica, a todos los órganos constitucionales se proyecta entre otras vertientes en la existencia de una Administración propia y singular de cada uno de dichos órganos, a quienes sirve de soporte material y técnico para el cumplimiento de sus funciones. Estas Administraciones "instrumentales" no están sometidas ope legis al Derecho administrativo común o general, como refleja de forma paradigmática el hecho de Page 461 que no están incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1992 ni de otras leyes administrativas fundamentales. Pero esta idea debe ser matizada de inmediato, advirtiendo que, en la práctica, su organización y funcionamiento, y sobre todo su actividad en el tráfico jurídico, reflejan un acusado mimetismo (cuando no son una copia literal) respecto del régimen de las Administraciones públicas, al que a veces también se someten de acuerdo con sus propias normas 6.

Las características señaladas se refuerzan de forma muy intensa, por razones históricas y dogmáticas, en cuanto se refiere a las Cortes Generales; mutatis mutandis, aunque siempre de forma parcial y limitada, puede predicarse un criterio análogo acerca de los Parlamentos o Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

B 1. Administración Parlamentaria: Naturaleza

Subrayada como procede esta autonomía funcional o instrumental del Congreso de los Diputados y del Senado, debe tenerse presente que la Administración a su servicio se caracteriza por los rasgos siguientes, que determinan su naturaleza jurídica:

  1. En su ámbito y para sus fines, al igual que la Administración pública en general, también la Administración parlamentaria "sirve con objetividad los intereses generales" (art. 103.1 C.E.). En este caso, la objetividad se halla en conexión directa con la imparcialidad política: los Presidentes de las Cámaras están sujetos, como sabemos, a una convención que les exige actuar de forma equitativa y moderadora, según el modelo británico; el carácter institucional y suprapartidista de la actuación de las Mesas es un lugar común en la vida parlamentaria; en fin, se impone con todo rigor a quienes ejercen la función pública parlamentaria el deber de "absoluta imparcialidad política" en el cumplimiento de su función [art. 36.g) del Estatuto del Personal de las Cortes Generales; asimismo, art. 40.1.f), g), h), y j) del mismo E.P.C.G.]; su infracción se considera falta muy grave (art. 46.4 E.P.C.G.).

  2. Lo mismo que todos los poderes públicos, la Administración parlamentaria está indiscutiblemente sujeta "a la ley y al Derecho" (art. 103.1 C.E.), como se desprende de la cláusula de Estado de Derecho (art. 1.1 C.E.), de la sujeción común a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 C.E.) y de las exigencias de la seguridad jurídica y principios concordantes (art. 9 3. C.E.). Por consiguiente, la autonomía puede manifestarse por la adopción de formas propias y singulares para actuar en el tráfico jurídico, pero sin que el silencio, oscuridad oPage 462 ambigüedad de las normas sirva de pretexto para que las Cámaras actúen en un claroscuro en el que destacan con mucha más nitidez sus derechos que sus deberes.

  3. No cabe sostener, con argumentos jurídico-positivos, la personalidad jurídica de las Cortes Generales, del Congreso, del Senado o de la propia Administración parlamentaria, ni de forma conjunta ni por separado. Tampoco cabe hacerlo respecto de los Parlamentos autonómicos, aunque en algún caso se confiere a la Cámara "plena capacidad jurídica" (disp. adicional 2.ª del Reglamento del Parlamento Foral de Navarra). Es verdad, sin embargo, que las Cámaras actúan como "sujetos" de Derecho y nadie cuestiona seriamente su capacidad para celebrar contratos o comparecer en juicio, por ejemplo; lo cual pone de relieve, por cierto, el sentido un tanto artificioso de la técnica de la personalidad jurídica.

Estos fenómenos son, sin duda, muy llamativos desde el punto de vista dogmático, no obstante su limitada entidad material. La doctrina ha valorado su incidencia de forma muy dispar: para F. GARRIDO FALLA, la existencia del Derecho administrativo parlamentario y sus análogos exige incluso una reconstrucción de los límites formales de la disciplina, superando la concepción estatutaria dominante; J. A. SANTAMARÍA analiza el asunto en el marco de las "organizaciones estatales no administrativas" y propugna la personificación de las mismas, aunque siempre con criterios pragmáticos; en fin, E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ sostienen que la realización de funciones materialmente administrativas por los órganos constitucionales en nada modifica el concepto y naturaleza del Derecho administrativo, por lo que basta una atribución específica de competencias a la jurisdicción contenciosa a fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, solución por la que parece haber optado el legislador 7.

B 2. Administración Parlamentaria: Elementos
B 2.1. Elementos subjetivos

En sentido amplio, la Administración parlamentaria está integrada, sin perjuicio de las competencias que puede ejercer el Pleno en cuanto se identifica con la propia Cámara, por dos tipos de órganos: de naturaleza política (órganos de gobierno de las Cámaras: Presidentes y Mesas) y de carácter técnico (Secretarías Generales). Aquéllos ejercen una función directiva sobre estos últimos, que puede ser descrita en términos análogos a la relación que media entre Gobierno y Administración, con el importante matiz que introduce el estricto deber de imparcialidad antes referido 8.

En sentido estricto, la Administración parlamentaria se identifica con las corres-Page 463pondientes Secretarías Generales. Así se desprende de las normas reguladoras de esta organización auxiliar de las Cámaras. En concreto, la norma 1.ª de las aprobadas por la Mesa del Congreso en reunión de 27 de junio de 1989 establece: "Corresponde a la Secretaría General... la asistencia, apoyo y asesoramiento jurídico, técnico y administrativo de los órganos de la Cámara. Constituye la Administración del Congreso de los Diputados." Términos muy similares se emplean en las normas equivalentes del Senado.

No corresponde aquí el análisis de cuanto concierne a la Presidencia y a las Mesas, que ya se abordó supra, en el comentario al apartado 72.2. Sin embargo, es oportuno insistir en la relevancia de un "órgano" que tiende a institucionalizarse sin esperar a su hipotética regulación en el (futuro e incierto) Reglamento de las Cortes Generales: se trata de las reuniones conjuntas de las Mesas del Congreso y del Senado que, además de sus funciones parlamentarias, actúa con frecuencia como órgano de administración y...

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