Artículo 71: La dimensión actual de las prerrogativas parlamentarias
| Autor | José Luis Peñaranda Ramos |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales Profesor Asociado de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 326-388 |
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La Constitución Española de 1978 se ocupa del régimen jurídico aplicable a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones, de manera específica, en tres de sus preceptos. En primer lugar, en el artículo 67 que prohíbe ser miembro de forma simultánea, del Congreso de los Diputados y del Senado, impide, asimismo, acumular el Acta de representante de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma con la de Diputado y proscribe el mandato imperativo. En segundo término, en el artículo 70 que se refiere a las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores para cuya mayor concreción se remite a la Ley electoral. Y, por último, en el artículo 71 que consagra la inviolabilidad e inmunidad de los miembros de las Cortes Generales, establece un fuero especial para conocer de las causas penales seguidas contra los mismos y define el carácter retribuido del ejercicio de las funciones parlamentarias, aunque lo haga de un modo muy críptico al emplear el término de "asignación" y no aluda a la existencia del derecho de la percepción de los mismos.
De este modo, el precepto objeto de este comentario se integra plenamente en el denominado "estatuto de los parlamentarios" o conjunto de derechos, prerrogativas y deberes de los diputados y senadores 1. El término "estatuto" parece adecuado tanto si se atiende a su acepción de régimen predeterminado normativamente como a su dimensión global que alude, de forma conjunta, a la situación jurídica subjetiva en que se encuentran los parlamentarios. En este sentido, se emplea en el vigente Reglamento del Congreso de los Diputados cuyo Título I se Page 327 refiere, precisamente, al "estatuto del diputado", integrado por cuatro capítulos dedicados, sucesivamente, a los derechos de los diputados, a las prerrogativas parlamentarias, a los deberes de los diputados y a la adquisición, suspensión y pérdida de la condición de diputado 2.
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Las prerrogativas y la retribución del mandato parlamentario participan de la misma finalidad que no es otra que asegurar la independencia de los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones. En efecto, la inviolabilidad y la inmunidad son "garantías destinadas a proteger a los miembros de las Asambleas legislativas garantizando la independencia funcional del Parlamento y la libertad en la formación de su voluntad" 3. Del mismo modo, la retribución de los parlamentarios se ha convertido en uno de los elementos definidores de su estatuto personal y de su especial posición jurídica; ya no se plantea la polémica "de corte clásico entre gratuidad o no del mandato... puesto que existe una consagración constitucional de la pertinencia de retribuir adecuadamente al parlamentario en aras de la singularidad y trascendencia de su función y para que ésta sea ejercida de forma independiente" 4.
Pero prerrogativas parlamentarias y remuneración de los miembros de las Cámaras son figuras que comparten, no sólo su pertenencia al estatuto de los parlamentarios y la necesidad de proteger la independencia en el ejercicio de sus funciones, sino también su carácter polémico. El signo de los tiempos parece desenvolverse por cauces bien diferentes a los que llevaban a don NICOLÁS PÉREZ
SERRANO a defender de manera inequívoca, ambas instituciones. Los privilegios parlamentarios porque suponen "... una normación especial impuesta por la naturaleza de la institución y necesaria para que llene cumplidamente sus fines. Porque ni el rango que al Parlamento corresponde, ni la independencia con que sus miembros se han de producir, ni la alteza de la misión que al organismo se asignan permiten someter a la Cámara, ni a sus individuos, al trato general que el Derecho dispensa a centros subordinados o a particulares no llamados a tareas tan cualificadas" 5. La retribución del mandato parlamentario porque "... obedece a un motivo justo: sólo así pueden los elementos que no sean ricos asumir una misión para la que carecen en otro caso de aptitud económica. Y como la riqueza no es título de capacidad, la pobreza no puede ser causa que inhabilite; todo ello aparte de que el trabajo debe ser remunerado siempre" 6.
Las prerrogativas parlamentarias -y singularmente la inmunidad- merecen hoy, sin embargo, una valoración menos favorable. Ello es debido a que "tienen un encaje difícil en la forma estatal que denominamos Estado de Derecho" que se caracteriza por la "justiciabilidad de todos los actos de los poderes públicos, exigen-Page 328 cia derivada de los principios de legalidad, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad" 7. Más aún, se ha llegado a decir que las prerrogativas parlamentarias se "baten en retirada, porque las condiciones objetivas de hoy, no son las que han justificado la existencia de la inmunidad y de la inviolabilidad como privilegios concebidos como elementos de salvaguarda del propio sistema democrático; las circunstancias que justificaron la existencia de los privilegios de defensa de la institución parlamentaria no son las de finales del siglo XX" 8.
Y por lo que se refiere a las retribuciones de los parlamentarios ha sido una constante histórica la polémica sobre las mismas que se prolonga hasta la actualidad. Hoy no se cuestiona tanto su procedencia como el secretismo con el que puedan fijarse en ocasiones dichas retribuciones, así como la extensión de las franquicias y la cuantía de las mismas. Pero esa visión crítica constituye un denominador común en todos los sistemas democráticos en los que la opinión pública parece emplear, en ocasiones, respecto de los parlamentarios criterios más exigentes que los que aplica a otras autoridades o gobernantes. La base de esta crítica se encuentra, quizás, en la naturaleza misma del parlamentarismo y en la propia idea de representación que llegó a ser calificada como verdadera "restricción" del ideal democrático "por el hecho de que la voluntad estatal sea formada no por el pueblo, sino por un Parlamento muy distinto del mismo, aunque elegido por él". De ahí que el principal motivo que hace entrar en crisis a la institución parlamentaria no sea su falta de eficacia, sino su "divorcio respecto del pueblo" 9.
Pero antes de realizar una valoración de las figuras a que se refiere el artículo 71 del Texto Constitucional, parece lógico proceder a la caracterización de cada una de ellas.
Ha sido tradicional en nuestra doctrina comenzar el análisis de estas instituciones debatiendo sobre el propio término o denominación que debía emplearse para encuadrar la inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias. Así, un importante sector doctrinal, por influjo de la práctica parlamentaria inglesa, prefirió siempre ha-Page 329blar de "privilegios" parlamentarios porque en aquel modelo los términos prerrogativas y privilegios se empleaban para aludir, respectivamente, a las facultades atribuidas a la Corona y a los derechos conquistados por los parlamentarios en su pugna con el monarca, por lo que, pese a todos sus inconvenientes, el término privilegio tenía, al menos, la virtud de su tradicional pertenencia a la institución parlamentaria 10. Otros autores, en cambio, optaron por la expresión "prerrogativas" parlamentarias, tanto por el carácter peyorativo que se atribuía siempre a la "lex privata" o "privilegium", como, fundamentalmente, por el fundamento con el que tales garantías se establecían que no era otro que el ejercicio de unas concretas funciones, lo que cuadraba más con la noción de prerrogativa entendida como condición especial conferida a una persona o a un órgano para la realización de una misión definida legalmente 11.
La polémica, con todo, era más terminológica que real, puesto que unos y otros autores compartían la noción funcional de estas instituciones, ya las denominaran prerrogativas, ya hablaran de privilegios colectivos e individuales 12. La polémica está actualmente superada puesto que ambos términos se emplean de forma indistinta pero subrayando, en todo caso, su dimensión institucional. La Constitución Española emplea el término privilegios en el artículo 67.3 al determinar que las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios. Los Reglamentos de las Cámaras aluden, en cambio, a las prerrogativas parlamentarias 13, expresión que es mayoritariamente preferida por la doctrina 14. Y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que comenzó empleando el término de "privilegios" parlamentarios en el Auto 147/82, ha terminado empleando los dos de manera indistinta y sin atribuir a los mismos una diferente significación. Bien expresiva de ello es la sentencia de Tribunal Constitucional 243/1988 que alude, al propio tiempo, y en el mismo fundamento...
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