7. Aspectos prácticos de gestión urbanística.
| Autor | Felipe Iglesias González. |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo. |
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DELIMITACION DE LAS UNIDADES DE EJECUCION
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LA NECESIDAD DE PREVIA APROBACION DEL PLANEAMIENTO PRECISO
El artículo 146. 2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TRLS-92, en adelante) establece que la delimitación de unidades de ejecución puede realizarse no sólo mediante el correspondiente Plan, sino también a través de un procedimiento ad hoc configurado por el propio precepto. La declaración de inconstitucionalidad del artículo 146. 3 TRLS-92 por la STC 61/1997, habida cuenta de su carácter supletorio (Ref. ), no afecta a su tenor literal, dado que el artículo 118. 1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TRLS-76, en adelante) recoge prácticamente el mismo contenido (Ref. ), que ha de considerarse de aplicación supletoria a la vista de los efectos de la STC 61/1997, de 20 de marzo (vid. su Fundamento Jurídico 12, letra d).
Ahora bien, la delimitación de la unidad de ejecución, aunque se lleve a cabo a través del procedimiento específico recogido en el artículo 118. 1 TRLS-76, exige la previa existencia del planeamiento legitimador de la ejecución, del planeamiento preciso, tal y como preveía genéricamente el artículo 142 TRLS-92, que también ha sido declarado inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo, por tener carácter supletorio. El artículo 116 TRLS-76, a pesar de no corresponderse íntegramente con el artículo 142 TRLS-92, tiene un contenido similar que permite sostener idéntica conclusión: la delimitación de una unidad de ejecución precisa la previa aprobación de planeamiento preciso (Ref. ).
Así lo ha afirmado rotundamente la Sentencia de 8 de enero de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (Ponente De la Iglesia Duarte) en los siguientes términos:
Pero esta delimitación autónoma, como integrante que es de la ejecución del planeamiento, exige la previa existencia de planeamiento legitimador de la ejecución, del planeamiento "preciso". Así, como "presupuesto de la ejecución", el artículo 142 del Texto Refundido requiere según la clase de suelo de que se trate. Estableciendo el punto 3 del precepto que para el suelo urbanizable programado (cual el de autos) se requerirá la "previa" aprobación del Plan Parcial del sector correspondiente. Precepto al que se pliega en su contenido el artículo 31. 2 del Reglamento de Gestión.
El Tribunal aplica esta doctrina al siguiente supuesto de hecho analizado: En sesión celebrada el 26 de diciembre de 1994, el Ayuntamiento Pleno de Santo Domingo de la Calzada aprobó definitivamente la delimitación de la unidad de ejecución correspondiente al Plan Parcial del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio; frente a esta aprobación, el recurrente opuso que «el procedimiento para la delimitación de la unidad de ejecución se inició y siguió en todos sus trámites sin la previa aprobación definitiva del Plan Parcial del sector; la que otorgó la Comisión de Urbanismo de la Comunidad Autónoma de La Rioja el 4-11-94 y comunicó al Ayuntamiento unos días antes de tomar este acuerdo ahora impugnado».
Nótese cómo el Plan Parcial se aprueba definitivamente (4-11-1994) antes de que la Corporación Local apruebe definitivamente la unidad de ejecución (26-12-94), lo que pone de relieve que el reproche de la Sentencia se fundamenta en el inicio de los trámites de aprobación de la unidad de ejecución antes de haberse aprobado definitivamente el correspondiente Plan Parcial.
La conclusión de la Sentencia, aplicando la doctrina anteriormente extractada, es rotunda:
La iniciación y tramitación del procedimiento de delimitación de la unidad de ejecución de autos no sólo quebranta los preceptos transcritos, sino que constituye un error desde el momento en que para poder efectuar tal delimitación es necesario conocer la definitiva y pormenorizada distribución de usos, es decir, la ordenación definitiva y precisa que el Plan Parcial contenga. Y, lo que no es menos, sin el conocimiento del Plan Parcial la participación ciudadana y de los afectados, que la normativa previene, pierde gran parte de su sentido en orden a la conformación de la propia unidad de ejecución.
Similar problema se plantea en la Sentencia núm. 874, de 16 de junio de 1997, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Ponente Toledano Cantero), en la que los recurrentes ponen en cuestión la aprobación definitiva del proyecto de delimitación de la unidad de ejecución «RHV. 1» del Plan Especial de Protección del Centro Histórico de Vélez Rubio, aprobado por el Pleno de la citada corporación con fecha de 10 de septiembre de 1993. El acuerdo de aprobación de delimitación de unidad de ejecución, objeto de la Sentencia que analizamos, se dictó para la ejecución de determinación del Plan especial de Protección del Patrimonio Histórico de Vélez Rubio, que fue publicado íntegramente en el Boletín Oficial de la Provincia de Almería el 13 de octubre de 1993, esto es, con posterioridad a la aprobación definitiva de la delimitación de la unidad de ejecución (Ref. ). La solución que adopta el Tribunal es concluyente:
A la fecha en que se produce la aprobación definitiva del acuerdo impugnado, que es la que determina el momento de su nacimiento y eficacia (se refiere a la aprobación definitiva de la unidad de ejecución), se trata de un acto radicalmente nulo porque se dicta prescindiendo total y absolutamente de las normas esenciales del procedimiento (art. 62. 1. oe de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común), pues no cabe mayor infracción procedimental y sustancial que la de dictar un acto singular de ejercicio de potestades administrativas (ejecución del planeamiento y expropiación forzosa), careciendo de vigencia las normas jurídicas de planeamiento que habilitan concretamente para el ejercicio de esta potestad, más aún si se advierte por los interesados en el procedimiento el defecto, y pese a ello la Administración continúa en su decisión, en lugar de enmendar el defecto de publicación.
El defecto, que existía, no puede considerarse subsanable. Además de que en los actos nulos de pleno derecho es inviable la convalidación (art. 67. 1. o de la LPAC), tampoco cabe admitir la tesis de que estos actos dictados sin el apoyo previo del Plan Especial por falta de su vigencia estaban pendientes de adquirir eficacia, habiéndola obtenido por razón de la publicación del Plan Especial. Estos actos eran nulos de pleno derecho, y la posterior publicación del Plan Especial no puede dotar de eficacia a lo que, por ser nulo de pleno derecho, no la tiene más que en apariencia. Cuestión distinta, que no se discute en el presente litigio, es que el Plan Especial no quede afectado de ningún vicio por razón de la falta de publicación y vigencia del mismo. Pero como no tiene vigencia, hasta que se publique y entre en vigor no podrá ser ejecutado y cualesquiera actos que se dicten en su ejecución antes de haber alcanzado la vigencia son, por lo razonado, radicalmente nulos e insubsanables.
Esta doctrina jurisprudencial sigue la línea asentada en alguna Sentencia por el Tribunal Supremo. En este sentido, cabe citar a la STS de 17 de octubre de 1986 (Azdi. 8040), que analiza la impugnación de la aprobación definitiva del proyecto de Delimitación del Polígono Industrial «Pla de Baix» de Olot, producida el 17 de junio de 1982, llevándose a cabo la aprobación del Plan Parcial correspondiente el 15 de diciembre del mismo año, 1982, es decir, con posterioridad no sólo a la citada aprobación inicial de 5 de febrero de 1982, sino a la definitiva de 17 de junio del indicado año. Ante esta situación fáctica, la citada Sentencia afirma que
(... ) resultaba necesaria la existencia de un Plan Parcial que transformase en operativa urbanísticamente la situación de estos terrenos desde su calificación de reserva urbana o urbanizables, pues ello constituía presupuesto indispensable de la viabilidad del expediente delimitador del polígono y como ello no se daba cuando el que formalmente iniciado en 5 de febrero de 1982, al producirse la aprobación inicial del mismo, pertinente es estar a las estimaciones citadas (... )
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La solución unánime de todas estas Sentencias resulta clara y compartible cuando nos encontramos con unidades de ejecución delimitadas y aprobadas definitivamente con anterioridad a la aprobación del correspondiente Plan Parcial, dado que la existencia de éste es un presupuesto inequívoco de la existencia de aquél según han previsto expresamente los preceptos que hemos citado supra; en último extremo, no es razonable la aprobación de un instrumento jurídico sin que haya sido aprobado el Plan del que depende, incluso jerárquicamente. En cualquier caso, sería posible la aprobación simultánea de ambos instrumentos urbanísticos, tal y como se prevé en el ámbito del planeamiento.
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EL CONTROL DE LA MOTIVACION ADUCIDA PARA LA APROBACION DE UNA UNIDAD DE EJECUCION.
El artículo 143 TRLS-92 afirmaba que «la ejecución del planeamiento urbanístico se realizará mediante las unidades de ejecución que se delimiten dentro de cada área de reparto». Este precepto ha sido declarado inconstitucional por la STC 61/1997 (Ref. ), pero su esencia sigue siendo derecho aplicable, aún con carácter supletorio, por encontrarse recogida en el artículo 117. 1 TRLS-76 que afirma que «la ejecución de los Planes y de los Programas de Actuación Urbanística se realizará por polígonos completos(... )». Si cambiamos la nomenclatura, unidades de ejecución por polígonos, nos resultará el mismo principio que se podía extraer el precepto correlativo del TRLS-92: la ejecución del planeamiento se llevará a cabo a través de unidades de ejecución o, en otras palabras, la aprobación de unidades de ejecución será el mecanismo necesario para llevar a cabo la gestión urbanística.
De este principio se puede obtener, en sentido inverso, que si no es precisa la ejecución urbanística será innecesario...
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