Naturaleza y carácter militar de los miembros de la Guardia Civil: comentario a la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2012.

Autor:José Luis Martín Delpón
Cargo:Cuerpo Jurídico Militar
Páginas:1-21
RESUMEN

La condición de militares de los miembros de la Guardia Civil y la natura-leza militar de la Institución ha quedado claramente plasmada en la nor-mativa de aplicación. No sólo por el peso de la tradición histórica, sino por el propio desarrollo de los artículos 8 y 104 de la CE, a los miembros del Benemérito Instituto se les ha venido acreditando dicha condición de militar, independientemente de... (ver resumen completo)

 
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Abreviaturas

CPM: Código Penal Militar.

LODN: Ley Orgánica de Defensa Nacional.

LCM: Ley de la Carrera Militar.

LOFCSE: Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

FAS: Fuerzas Armadas.

ROFAS: Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas

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1. Introducción y planteamiento de la cuestión litigiosa en la Sentencia de 13 de febrero de 2012

El pasado 13 de febrero de 2012, la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo 4/2011, interpuesto por la asociación UNIÓN DE OFICIALES GUARDIA CIVIL PROFESIONAL DE LA GUARDIA CIVIL contra el Real Decreto 1437/2010, de 5 de noviembre, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para Fuerzas Armadas. La parte recurrente pretendía la nulidad de dicho reglamento, oponiéndose a esta pretensión la Abogacía del Estado1.

El Real Decreto impugnado, en su único artículo, dispone, modificando el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas (en adelante ROFAS) a través de una Disposición Adicional Única que «Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 2.2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas que se aprueban en este real decreto, los capítulos I, II, III y V del título IV de estas reales ordenanzas sólo serán de aplicación a los miembros de la Guardia Civil en tiempo de conflicto bélico, durante la vigencia del estado de sitio, en cumplimiento de misiones de carácter militar o cuando se integren en unidades militares».

El apartado 2 del artículo 2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas quedaba modificado en los siguientes términos: «Dada su naturaleza militar y la condición militar de sus miembros, estas Reales Ordenanzas serán de

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aplicación a todos los miembros de la Guardia Civil, excepto cuando contradigan o se opongan a lo previsto en su legislación específica» 2 .

La pretensión del recurrente se centraba en dos líneas argumentales. La primera, a través de la cual se solicitaba la nulidad del Real Decreto mencionado por incurrir en ilegalidad. La segunda, a través de la cual pretendía la anulabilidad del reglamento tanto por haberse infringido lo dispuesto en los artículos artículo 54 y 55 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, como por haberse hecho constar en las actuaciones administrativas que fueron favorables los informes de las dos Secretarías Técnicas de los Ministerios afectados cuando no lo fueron. Me centraré en el análisis de la primera línea, toda vez que, en relación a la segunda, la Sala consideró que el carácter no favorable de los informes del Consejo de la Guardia Civil no sería, en su caso, «un dato que por sí solo pueda generar la invalidez de la disposición general aquí impugnada».

Pues bien, así las cosas, los fundamentos en los que la parte recurrente centraba su petición de nulidad pueden sistematizarse en los siguientes:

  1. Que el Real Decreto 1437/2010 ha convertido en legislación aplicable a la Guardia Civil las «Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas», a pesar de que tales normas están destinadas a las Fuerzas Armadas.

  2. Que se ha incumplido la finalidad teleológica de las ROFAS y se han incumplido también los mandatos de la Ley Orgánica 5/2006, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional3 (en adelante LODN), la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar (en adelante LCM), la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil, y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCSE).

  3. Que el artículo 20 de la LODN, en relación a las reglas esenciales del comportamiento de los militares, dispuso que éstas se establecerían mediante ley y las desarrollaría el Gobierno mediante Real Decreto. El desarrollo legal y reglamentario de dicho precepto vino dado tanto por la LCM como por las propias ROFAS. Por ello, el recurrente considera

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    que la Guardia Civil tiene naturaleza militar pero sus miembros no son militares ni pertenecen a las Fuerzas Armadas. Consecuentemente, mientras que el estatuto jurídico de los miembros de las FAS viene dado por la LCM y las ROFAS, los miembros del Benemérito Instituto tienen su normativa específica: la LOFCSE, la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, ya citada, y la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, reguladora del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Entiende, finalmente, que el sistema establecido por la versión inicial de las ROFAS, al ser aplicable únicamente al personal de las Fuerzas Armadas, «respetó las leyes que se vienen mencionando, pero no puede decirse lo mismo del nuevo sistema introducido por el recurrido Real Decreto 1437/2010».

    d) Derivado de lo anterior, considera que el reglamento impugnado es contrario a la LCM, «por ser un desarrollo de la misma y no haber tenido en cuenta que dicha ley no es aplicable a los miembros de la Guardia Civil porque no son militares». Completa su pretensión argumentando que dicho Real Decreto «no puede ser un desarrollo de la Ley 42/1999 porque en ningún apartado de esta se hace referencia al desarrollo del Código Deontológico del Militar...».

  4. Afirma que la LODN tampoco es aplicable a la Guardia Civil, salvo en situaciones de guerra o estado de sitio y en misiones de carácter militar.

  5. Sostiene que el artículo 7 de las ROFAS4 vulnera el contenido del artículo 16 de la Ley Orgánica 11/2007, al disponer que «Los miembros de la Guardia Civil deberán adecuar su actuación profesional a los principios de jerarquía, disciplina y subordinación».

  6. Igualmente aporta que los informes del Director general de la Policía y la Guardia Civil y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa advirtieron, en su día, de la inseguridad jurídica que podía acarrear la directa aplicación de las ROFAS a la Guardia Civil.

  7. Invoca, a favor de sus pretensiones, la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 73/2010, de 18 de octubre, y 194/1989, de 16 de noviembre.

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2. El carácter y la naturaleza militar de la guardia civil
2.1. Consideraciones iniciales

El Diccionario de la RAE define la entrada «condición» como la índole, naturaleza o propiedad de las cosas y, en otra acepción, como estado, situación especial en la que se halla alguien o algo. El término «naturaleza» viene definido como la esencia y propiedad característica de cada ser. Las similitudes son patentes. Si afirmamos que los miembros de la Guardia Civil tienen la condición de militares o que su naturaleza es militar, estaríamos afirmando que su esencia es militar, que es su propiedad característica.

En primer lugar, considero conveniente apuntar la siguiente idea en relación a la naturaleza y condición de los miembros de la Guardia Civil. Desde la óptica de la titularidad de los derechos fundamentales, someramente, se pueden barajar dos tesis: la institucionalista y la personalista, basada en el tradicional concepto de relación de especial sujeción.

La primera tiene su punto de arranque en las peculiaridades y características inherentes y que le son propias a la Guardia Civil dentro de la estructura administrativa del Estado. La segunda se centra, en cambio, no tanto en las vicisitudes de la organización y configuración administrativas de la Institución sino en la relación que con ella tienen los miembros que la forman. La vinculación básica podría venir fijada por la normativa del estatuto de la función pública, pero en el caso de la Guardia Civil este estatuto se ve caracterizado y puntualizado por una serie de notas que se les exige a sus miembros y no al resto de servidores públicos.

Pues bien, la normativa específica que se analizará a continuación de manera indistinta cataloga y configura en ocasiones a la Guardia Civil como Institución y, en otros casos, a los miembros de ésta. En relación a la versión institucionalista, la Guardia Civil es un Instituto Armado de naturaleza militar, tal y como la LOFCSE dispone, y sus miembros tienen naturaleza y condición de militares, en virtud de lo recogido en las ROFAS o en la propia LCM, por citar dos ejemplos. Pero, ¿qué marca la Constitución al respecto?

Sí que es cierto que el artículo 8, a la hora de definir las Fuerzas Armadas, establece que están constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, no incluyendo a la Guardia Civil, a pesar de que históricamente y en el momento de la publicación de la Carta Magna la Guardia Civil se encuadraba dentro del Ejército de Tierra. Pero tampoco el artículo 104, a la hora de definir las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, considera que dentro de ellos esté la Guardia Civil. Esta falta de concreción en el texto constitucional no es, en mi opinión, obstáculo alguno para poder caracterizar convenien-

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temente a la Guardia Civil y sus miembros, ya que al no disponer nada en concreto tanto el artículo 8 como el artículo 104...

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