Cuestiones incidentales en torno al modelo de ordenación, servicios y gobierno del territorio de la Comunidad de Castilla y León de la Ley 7/2013, de 27 de septiembre.

Autor:Luis Heredero Ortiz de la Tabla
Cargo:Doctor en Derecho. Funcionario del Cuerpo Superior de la Administración de Castilla y León
Páginas:1-38
RESUMEN

El siguiente trabajo tiene por finalidad analizar el contenido esencial de la Ley 7/2013 de 27 de Septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, presentando sus principa-les novedades respecto de la regulación existente hasta la actualidad, y complementándola con la reciente regulación de la legislación de bases estatal.Palabras clave:... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Abreviaturas

LOTCyL: Ley de ordenación del territorio de Castilla y León.

LRLCyL: Ley de Régimen Local de Castilla y León.

LOGST: Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del territorio de la Comunidad de Castilla y León.

LRSAL: Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local.

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UBOS: unidad básica de ordenación y servicios del territorio.

CESCyL: Consejo Económico y Social de Castilla y León.

LBRL: Ley de Bases del Régimen Local.

CORA: Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas.

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1. El momento y la oportunidad de la ley: su anticipación a la legislación básica

Ninguna de las materias que regula la Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del territorio de la Comunidad de Castilla y León (en adelante LOSGT) son novedosas para el legislador autonómico de Castilla y León.

Las cuestiones que regula encontraban antes su acomodo en la preexistente Ley de ordenación del territorio de Castilla y León1 (en adelante LOTCyL) de 1998 y la que aprueba en 2008 sus directrices esenciales2, en la Ley del Gobierno y de la Administración3 de 2001 y en la Ley de Régimen Local de Castilla y León4 de 1998 (en adelante LRLCyL). Además contamos con una Ley de transferencia de competencias entre la Comunidad Autónoma y las Entidades

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Locales5 del año 2009, o con una Ley de Derechos de los Ciudadanos con la Administración de Castilla y León6 de 2010. Y está en marcha, afectando un Anteproyecto de Ley de Transparencia, acceso y reutilización de la información pública, y participación ciudadana en los asuntos públicos de la Comunidad de Castilla y León.

Además, servicios públicos tan importantes como los servicios sociales y la sanidad ya se despliegan en el territorio en virtud de la regulación que la Ley de servicios sociales7 y la ley de ordenación del sistema de salud8 llevan a cabo.

Sin embargo, el dato más importante para plantear la oportunidad de esta Ley es el hecho de haber tomado la delantera a la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local (en adelante LRSAL), decisiva, como se verá más adelante, para la regulación autonómica en alguna de las materias que regula, como la relativa a algunos aspectos del régimen jurídico de las entidades locales.

Sobre esta anticipación de la Junta de Castilla y León para presentar su proyecto de ley podemos recordar que en el informe previo del CESCyL9 se apuntaba la conveniencia de haber esperado a la aprobación de la ley estatal10. Es

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más, la propia LOSGT es consciente de la provisionalidad de sus preceptos y realiza en su Disposición final décima un mandato para que «de modificarse la legislación básica sobre régimen local, la Junta de Castilla y León, en el plazo de un año, elevará a las Cortes de Castilla y León un proyecto de ley de adecuación a dicha legislación básica de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local».

Si vistas estas circunstancias (normativa autonómica exhaustiva y ley básica estatal en tramitación) queremos justificar la aprobación de la LOSGT, o lo que es lo mismo, buscamos respuestas a esta falta de sincronía del legislador autonómico con el estatal (o de simultaneidad en la iniciativa política del gobierno de la Junta y el de la Nación), podemos argumentar que quizás se estuviese pretendiendo dar respuesta en Castilla y León a modo de lo que podría denominarse «legislación preventiva», y además consensuada con la oposición, a una eventual regulación en la LRSAL que no hubiera sido favorable a los intereses de la Comunidad.

Y si la LOSGT se nos presenta, en parte, como norma preparatoria de la realidad de Castilla y León al contenido de la nueva Ley estatal, el nuevo Decreto Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León11, pretende, ya con ánimo «evitar la aparición de disfuncionalidades en los servicios públicos», y «garantizar la continuidad en la prestación de los mismos sin poner en riesgo el derecho que asiste a sus beneficiarios», realizar la aplicación de la LRSAL que más beneficie a los municipios y a los ciudadanos de Castilla y León.

Para reforzar este argumento podemos recordar el ejemplo de una situación similar muy reciente. A la vez que se elaboraba el informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas encargado por el Consejo de Ministros12, y en el que se proponía «reflexionar acerca de la idoneidad, eficacia y eficiencia que tiene estos órganos» que contrariaba manifiestamente los

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criterios del Gobierno Regional, en Castilla y León se aprobaba, también con alto grado de acuerdo, la Ley 4/2013, de 19 de junio, con la que se modificaba la organización y el funcionamiento de las instituciones propias de la Comunidad de Castilla y León. En ella se daba una peculiar respuesta13 por anticipado a las posibles propuestas de eliminación de las instituciones propias de la Comunidad.

Esta falta de simultaneidad entre la iniciativa política estatal y autonómica se produce, eso sí, de manera excepcional, como se puede comprobar en la regulación de materias en las que hay concordancia, como sucede en el caso de las leyes de transparencia, donde la coherencia ha sido expresada por la propia Junta de Castilla y León a la hora de iniciar la elaboración de su ante-proyecto de ley14. O en el caso del informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas encargado por el Consejo de Ministros15, y en el que se proponía «reflexionar acerca de la idoneidad, eficacia y eficiencia que tiene estos órganos (consultivos, de fiscalización y defensores del pueblo)», que da lugar a la Ley 4/2013, de 19 de junio, con la que se modificaba la organización y el funcionamiento de las instituciones propias de la Comunidad de Castilla y León. O al Proyecto de Ley de medidas para la reforma de la Administración de la Comunidad de Castilla y León16.

Pero la realidad que ocupa a la LOSGT es muy distinta en Castilla y León. Por ello se opta por un modelo propio y original que, por otra parte, y sirva también como justificación de la existencia de esta Ley, da respuesta a la ya conocida situación geográfica de Castilla y León que su exposición de motivos tan solo enuncia y de la que podemos recordar, que «cuenta con el territorio más extenso de España -más de 94.000 km2-, alberga el 27% de los municipios de nuestro país -2.248, de los que un 75% son municipios de menos de 500

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habitantes- 2.227 entidades locales menores -dos tercios de las que existen en España-, y 6.000 núcleos de población distribuidos en nueve provincias»17. Y la densidad media de población es de 27,02 habitantes por kilómetro cuadrado.

Además, la propia orografía de la Comunidad constituye otro argumento para abordar una mejora de su planificación territorial: la vastas llanuras centrales, campiñas y páramos, rodeados de montañas, o los más de cuarenta espacios naturales protegidos.

Y junto a ello, no solo tres capitales de provincia son ciudades Patrimonio de la Humanidad, sino que además contamos con 120 conjuntos históricos.

Además de esta justificación, la pretensión de un nuevo modelo de ordenación y gobierno del territorio, que se adapte y responda a las nuevas exigencias de la sociedad se añade a lo dicho con anterioridad. Además, es necesario culminar el camino de la «territorialización» de las políticas autonómicas.

Por otra parte, la eficiencia debe presidir siempre la gestión de los recursos públicos, y especialmente tras la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dictada en desarrollo del modificado artículo 135 de la Constitución, cuyo artículo 7 eleva a la categoría de principio general el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos18.

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2. Características y objetivos de la nueva ley

Si tenemos que caracterizar esta Ley que cuenta con 63 artículos, quince Disposiciones adicionales, una derogatoria y once finales, podemos seguir a RIVERO ORTEGA19 para decir que se caracteriza por: la «racionalización, eficiencia, coordinación, buen gobierno, agrupación, reconocimiento de las instituciones locales y -debería alcanzarse también este objetivo- respeto de las competencias del Estado para fijar el mínimo común denominador normativo».

Podría añadirse otro, que el propio RIVERO cita en su valoración inicial acerca del proyecto de Ley, y que es de calado aún más político que los anteriores, y que no es otro que la puesta en práctica del consenso20.

En el debate social en torno a este proyecto de ley, el diálogo y el acuerdo en la práctica política de Castilla y León, más que ser un procedimiento, apareció a veces como un fin en si mismo. De tal modo que en ocasiones como esta, cuando se trata de una cuestión clave para la Comunidad, la valoración que con frecuencia se hace de las políticas adoptadas y de las normas...

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