La adecuación de la protección por desempleo

Autor:Jaime Cabeza Pereiro
Cargo:Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de Vigo
Páginas:61-73
RESUMEN

A partir de un contexto de crecimiento del desempleo desde 2008 con ocasión de la gran crisis, se describe el debate relativo a los efectos de la protección económica más o menos generosa en la recolocación de los desempleados. Se analizan los modelos europeos relativos a la activación de las personas sin empleo y se proponen algunas medidas y algunos criterios en torno a la cobertura que los... (ver resumen completo)

 
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La adecuación de la protección por desempleo

The adequacy of unemployment protection

j AIME C AB EZA P EREIR O*

PALABRAS CLAVE

Desempleo; Prestación de desempleo; Políticas activas de empleo; Asistencia social; Empleabilidad.

RESUMEN A partir de un contexto de crecimiento del desempleo desde 2008 con ocasión de la gran crisis, se describe el debate relativo a los efectos de la protección económica más o menos generosa en la recolocación de los desempleados Se analizan los modelos europeos relativos a la activación de las personas sin empleo y se proponen algunas medidas y algunos criterios en torno a la cobertura que los sistemas públicos deben dispensar a estas situaciones

KEYWORDS

Unemployment; Unemployment benefit; Active labor market policies; Social assistance; Employability.

ABSTRACT In the current context of rising unemployment since 2008 caused by the global economical crisis, the debate on the effects of more or less generous financial protection in the relocation of the unemployed workers is described European models related to the activation of the unemployed are analyzed and some measures and criteria regarding coverage that public systems should guarantee in such situations are proposed

MOTS CLÉS

Chômage; Allocations de chômage; Les politiques actives de l’emploi; L’aide sociale; L’employabilité.

RÉSUMÉ Dans un contexte de croissance exponentielle du chômage depuis l’année 2008, à cause de la crise économique globale, nous décrivons le débat relatif aux effects d’une protection plus ou moins généreuse lors du retour sur le marché du travail

* Jaime Cabeza Pereiro es catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de Vigo

(jcabeza@uvigo es)

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Les modèles européens d’activation des personnes sans emploi sont analysés et dans cet article se propose un certain nombre de mesures et critères relatifs à la protection que les systèmes publics devraient offrir aux citoyens dans ces cas précis

Encuadramiento del problema en el contexto del ciclo económico

La profunda crisis de empleo que ha travesado Europa a partir de 2008 ha puesto en discusión prácticamente todas las instituciones y, en particular, las que se relacionan dialécticamente con el mercado de trabajo Entre ellas, la protección por desempleo ha centrado un debate elaborado fundamentalmente en el mundo de la macro y de la microeconomía, que ha argumentado acerca de las bondades y maldades de los sistemas de cobertura, sin que se hayan alcanzado grandes consensos En este sentido partir de tales análisis permitiría plantear ideas propositivas desde el marco de las normas

Hay que enunciar el papel fundamental que las prestaciones ostentan en la estabilización económica1, sobre todo en escenarios de crisis, en su dimensión de renta substitutiva del salario y proveedora de unos ingresos básicos para el soporte de las familias Ahora bien, si el desempleo se prolonga, se producen vacíos de cobertura, de tal modo que las personas que han perdido sus empleos se convierten en dependientes de los mecanismos de asistencia social Con la reciente crisis global, el paro forzoso comenzó a crecer en el España, Irlanda y EE UU, y más tarde en la mayoría de los Estados europeos, si bien con efectos más limitados en la Europa continental y en los Países Nórdicos2

En este contexto, la reacción inmediata mayoritaria consistió en incrementar la protección por desempleo, en términos diversos Por ejemplo, ampliando los criterios de cobertura o las situaciones protegidas Algunos sistemas atendieron en particular a los trabajadores vinculados por contratos de trabajo temporales, en tanto que otros simplemente elevaron la cuantía de los subsidios3 En el caso español, puede hacerse referencia a cierta normativa que mejoró la cobertura de los trabajadores sometidos a procedimientos de regulación de empleo mediante la técnica de reposición de prestaciones consumidas en expedientes suspensivos En términos generales, es claro que las ratios de recolocación resultaron inferiores

1 Destacándolo, Klara Stovicek y Alessandro Turrini, “Benchmarking Unemployment Benefits in the UE”, IZA Policy Paper, nº 43, Bonn, 2012, p 4 También Stefano Scarpetta, “Addressing the social dimension of the crisis through adequate income support and effective activation policies”, OECD Employment Outlook 2013, OECD, 2013, p 12

2 Bruno Amable y Ken Mayhew, “Unemployment in the OECD”, Oxford Review of Economic

Policy, vol 27, nº 1, 2011, p 208

3 Ibídem, p 215

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en Europa que en EE UU, que, por motivos varios, actuó con mayor dinamismo en la recuperación del empleo perdido4

Por supuesto que los modelos internos de protección del desempleo son muy diversos de unos países a otros Pero la mayoría de ellos, al menos los europeos, se fundamentan en la presuposición de que el desempleo se produce cíclicamente, coincidiendo con las crisis económicas Y de que, en consecuencia, los esquemas contributivos invitan a que los trabajadores coticen durante las épocas de crecimiento, con la previsión de un futurible escenario de desempleo Incluso puede apreciarse cierta tendencia general, en épocas más o menos prósperas, de mejorar la protección frente al desempleo a través de reformas legales expansivas5

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que este modelo funcionaba de una forma más o menos armónica en sistemas productivos en los que predominaba el sector industrial que, claramente, era el principal repositorio para los trabajadores no cualificados6 Dicho de otro modo, cuando los trabajadores perdían su empleo, pero podían obtener otro en un plazo razonable de tiempo, la protección era eficaz si se mantenía durante un intervalo de tiempo que alcanzaba el escenario temporal previsible de desempleo Pero cuando eso deja de ser así y declina un sector que absorbe trabajo no cualificado emerge y se enquista un desempleo de larga duración para el que ya no son eficaces los sistemas protectores tradicionales

Los esquemas clásicos han tenido que confrontarse con nuevos escenarios para los que no habían sido concebidos Por ejemplo, con la eclosión de las formas de trabajo atípicas, que dificultan que los trabajadores puedan reunir los requisitos legales para obtener las prestaciones del sistema En particular, las carreras profesionales comparativamente más titubeantes de las mujeres se han adaptado peor a dichos esquemas Y otro tanto podría decirse de los trabajadores jóvenes que inician sus carreras profesionales, quienes cada vez con más frecuencia se enfrentan a largos periodos de desempleo en los primeros compases de su vida activa7

En consecuencia, desciende de forma notable el porcentaje de personas sin empleo protegidas por las prestaciones de desempleo Es evidente que el empleo atípico contribuye mucho a este descenso, pero también lo hacen ciertas tendencias apreciables hacia el endurecimiento de los requisitos que, por motivos diversos, se han

4 Michael Elsby y Bart Hobijn, Unemployment dinamics in the OECD, Federal Bank of San Francisco, Working Paper Series, 2011, p 3

5 Así lo describen David R Howell y Miriam Rehm, “Unemployment compensation and high

European unemployment: a reassessment with new benefit indicators”, Oxford Review of Economic Policy, vol 25, nº 1, 2009, p 79

6 Véanse estas ideas en jochen Clasen y Daniel Clegg, “Beyond activation: reforming European unemployment protection systems in post-industrial Labour markets”, European Societies, vol 8, nº 4, 2006, p 530

7 Ibídem

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ido introduciendo en la mayoría de los sistemas internos8 Un mayor énfasis en las exigencias de “activación” de los desempleados ha propiciado tales reformas, pero ha tenido sin duda una mayor incidencia la crisis económica y la necesidad de emprender recortes a causa de la política de ajustes presupuestarios para neutralizar los déficits presupuestarios Aunque tales ajustes se han cebado en la cuantía y en la duración de la cobertura económica9

Considerado esquemáticamente, el caso de España es proverbial A partir de la anterior crisis de 1992, el desempleo se reduce desde un 23,2% en 1994 hasta alrededor del 8,5% en 2005, sin que se hubieran producido en este largo intervalo profundas modificaciones en la cobertura10 después de las que pusieron en marcha con las Leyes 22/1992, de 20 julio y 22/1993, de 29 diciembre, ambas de signo restrictivo y aprobadas en respuesta a dicha crisis11 Desde entonces, atravesó un prolongado periodo con muy escasas modificaciones —si se exceptúa la introducida por la Ley 45/2002, de 12 diciembre, más bien destinada a cierta reorientación de las situaciones legales a favor del despido flexible y a una tímida “activación” de las prestaciones, en línea con la Estrategia Europea para el Empleo (EEE)12— Pero, con la llegada de la gran crisis en 2008, y al margen de la anteriormente referida mejora relativa a la reposición de la prestación por desempleo —a partir del RD-Ley 2/2009, de 6 marzo— se inició una senda de modificación de la cobertura con varias orientaciones Algunas se destinaron a dar cobertura a los desempleados de larga duración, mediante prórrogas —RD-Ley 1/2013, de 25 enero— para los casos en los que se agotaba la protección por desempleo13 Otras se situaron más bien en una línea de activación de la prestación o del subsidio, especialmente dirigida a...

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