2- La aprobación del planeamiento general tras la Ley 8/1990
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes |
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EL MARCO LEGAL Y DOCTRINAL
La Disposición Transitoria Séptima (Ref. ) de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo, determinaba que, en los Municipios a los que ésta resultara «aplicable íntegramente», debería producirse la adaptación a aquélla del respectivo Plan General (o dotarse de él si carecían del mismo) en el plazo máximo de tres años (Ref. ) desde su entrada en vigor.
Adicionalmente se añadía que, en el intervalo, se estaría «a lo establecido en el núm. 2 de la Disposición Adicional Primera», es decir, se aplicaría lo que pronto vendría en llamarse por parte de la doctrina régimen de aplicación parcial. Este habría de consistir, básicamente, en la exclusión de la técnica de delimitación de áreas de reparto y cálculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano, en la fase de planeamiento, y en la del empleo de la expropiación forzosa como mecanismo automático sancionatorio frente al incumplimiento de los deberes en los plazos establecidos, en la fase de gestión (Ref. ).
El mandato de adaptación de los Planes a las nuevas determinaciones de la Ley no era, por otra parte, insólito. Ya la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley del Suelo de 1956, contenía una previsión análoga reproducida literalmente en el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. En concreto, la Disposición Transitoria Primera establecía imperativamente la necesidad de adaptar los Planes Generales vigentes a la sazón (por el procedimiento aprobatorio común), otorgando al efecto el plazo de cuatro años, y contemplando como contenido mínimo de dicha adaptación el relativo a la clasificación del suelo, la determinación del aprovechamiento medio y la incorporación de los criterios de programación pertinentes. La Administración superior se obligaba, en fin, a promover de oficio tales adaptaciones en caso de pasividad de las Administraciones Locales llamadas primariamente a cumplir ese cometido.
La doctrina, por lo demás, había asumido (Ref. ) (y seguía haciéndolo) con naturalidad que, «si se modifican los presupuestos legales (Ley o Reglamento) (... ), el planeamiento urbanístico general municipal habrá de adaptarse a lo exigido por la nueva normativa en el plazo previsto en ésta» (Ref. ).
Ciertamente esta opinión es pacífica. Y precisamente por eso es reveladora también de hasta qué punto la relación del Ordenamiento local con los Ordenamientos superiores se sigue contemplando hoy bajo la misma perspectiva del principio de jerarquía con que se había contemplado siempre, antes de la Constitución de 1978. No se olvide que los Planes urbanísticos, cuya naturaleza reglamentaria no se discute hoy (Ref. ), forman parte esencial de ese Ordenamiento local.
Algún planteamiento aislado, y antes calificable de bienintencionado que de precipitado, intentó reinterpretar esa relación interordinamental a la luz del principio de competencia (Ref. ), pero estaba destinado a no calar ni en la llamada doctrina científica ni en la jurisprudencial: la aplicabilidad de ese principio requiere una previa definición de competencias reservadas constitucionalmente a las distintas Entidades entre las que se distribuye territorialmente el Poder (Ref. ), y en nuestra Constitución no existe esa reserva competencial a favor de las Entidades Locales, sino la pura proclamación retórica de su autonomía, cuyo alcance es visto hoy cuán limitado era (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1996 -Azdi. 1098-, a propósito de la anulación parcial de la Ordenanza Municipal de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Burgos) (Ref. ).
Pues bien, regresando al examen de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, interesa recordar ahora que, de su tenor, puesto en conexión con la Disposición Transitoria Cuarta (Ref. ), se deducían fácilmente varias conclusiones.
En primer lugar, los Municipios que ya disponían de Planes Generales a la entrada en vigor de la Ley y sólo deseaban llevar a cabo estrictamente su adaptación a ésta podían utilizar el procedimiento de revisión (incluso anticipada) del respectivo Programa de Actuación.
Se entendía, ante todo, que la adaptación estricta era la definida en la Disposición Transitoria Cuarta, en su primer apartado: fijación del aprovechamiento tipo correspondiente a las distintas áreas de reparto que habrían de ser delimitadas en suelo urbano y urbanizable programado e incorporación de las determinaciones sobre programación contenidas en la Ley. Pero, sin embargo, en distintos pasajes la misma Ley permitía también aprovechar el procedimiento de revisión del Programa para otros fines: delimitación de áreas a efectos de posible ejercicio de los derechos de tanteo o retracto (artículos 90. 1 y 96. 1 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo) (Ref. ), y establecimiento de reservas de terrenos en suelo no urbanizable o urbanizable no programado para su posible adquisición con destino al Patrimonio Municipal del Suelo (artículo 99. 1 en relación con el artículo 96. 3 y con el artículo 91. 1 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo) (Ref. ).
Ahora bien, si esos mismos Municipios alteraban simultáneamente a aquellas operaciones, los usos e intensidades previstos en el planeamiento vigente debían seguir el procedimiento de modificación de los Planes, no bastando ya el de revisión del Programa (Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, interpretado en sentido contrario).
Naturalmente, los Municipios que disponían de Plan General antes de entrar en vigor la nueva Ley pero no estaban sujetos al régimen de aplicación integral de la misma también estaban obligados a realizar la adaptación a aquélla, si bien las nuevas técnicas al servicio de la equidistribución sólo operarían en el suelo urbanizable programado (Ref. ).
Incidentalmente, hay que hacer constar que la misma Disposición Transitoria Cuarta incluía una previsión, en su apartado 3, que alteraba, para esa primera fase de adaptación, el procedimiento establecido con carácter general para la fijación del aprovechamiento tipo en suelo urbano, puesto que venía a permitir no restar de la superficie del área (que actuaba como divisor) aquellos terrenos dotacionales ya existentes que se hubieran obtenido por expropiación:
En la superficie a computar para el cálculo del aprovechamiento tipo a que se refiere el artículo 33. 1 (Ref. ), podrán incluirse también los terrenos afectos a dotaciones y equipamientos que, en ejecución de instrumentos de planeamiento general adaptados a la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se hubieran obtenido mediante expropiación forzosa
.
Como es sabido, el aprovechamiento tipo de cada área de reparto en suelo urbano se obtiene dividiendo el total de aprovechamientos lucrativos previamente homogeneizados con referencia al uso y tipología característicos entre la superficie total del área, excluyendo los terrenos afectos a dotaciones públicas ya existentes (artículo 33 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo).
Pues bien, la alteración sustantiva que introduce esta regla con carácter transitorio, para tener en cuenta en la primera oportunidad en que se establezca esa determinación en el Plan (sea a través de la revisión del Programa sea propiamente a través de la vía de la adaptación del Plan), consiste en que esos terrenos dotacionales pueden no excluirse del divisor cuando se han obtenido por expropiación. Al ser mayor el divisor, el aprovechamiento tipo va a disminuir, lógicamente, por lo que las Corporaciones Locales pueden resultar a la postre claramente beneficiadas, ya que los aprovechamientos patrimonializables correspondientes también disminuirán, y, paralelamente, aumentarán las posibilidades de que los propietarios tengan que compensar a aquéllas por los excesos de aprovechamiento real u objetivo correspondiente a su parcela sobre el patrimonializable o subjetivo.
Ese efecto ha sido valorado certeramente por algún sector doctrinal (Ref. ) como de carácter compensatorio para aquellas Entidades que, antes de la reforma, habían realizado especiales esfuerzos para obtener terrenos dotacionales en suelo urbano cuando las técnicas para ello apenas dejaban otro resquicio que la costosa vía expropiatoria, panorama, por cierto, al que puede volverse tras la contrarreforma del régimen urbanístico operada por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, especialmente en Municipios sin aprovechamiento tipo en suelo urbano (Ref. ).
En segundo lugar, la otra conclusión que saltaba razonablemente a la vista era que los Municipios dotados de Normas Subsidiarias no sujetos a la aplicación integral de la Ley no tendrían que dotarse de un Plan General pero sí tendrían que adaptar tales Normas a aquélla (esencialmente, delimitando las áreas de reparto y fijando el respectivo aprovechamiento tipo en el suelo apto para urbanizar) por el procedimiento típico de una modificación. No se preveía aquí la vía simplificada de la revisión del Programa de Actuación porque las Normas Subsidiarias carecen de éste en la Legislación estatal. No se preveía plazo para ello, pero estaba al alcance de cada Comunidad Autónoma resolver este vacío legal, y de hecho fue colmado por algunas de ellas posteriormente (Ref. ).
En ese contexto del régimen transitorio de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, confirmado por la refundición posterior traducida en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, fueron surgiendo diversos problemas para los que no era fácil encontrar respuestas irrefutables.
Así, por ejemplo: ¿de qué manera resultaba vinculante la Ley, y la exigencia de adaptación a ella, para los Planes en tramitación, en sus diversas fases, a la entrada en vigor de la misma? (Ref. ).
Y también: ¿eran posibles modificaciones puntuales del planeamiento existente sin que simultáneamente comportaran...
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