2.2. Actores del ELSJ
| Autor | Ignacio Alli Turrillas |
| Páginas | 154-183 |
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La Unión tiene siete instituciones, cinco de las cuales desempeñan un papel específico en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea y Tribunal de Justicia (aunque, en la medida en que puedan ayudar en la lucha contra el fraude a los intereses financieros de la Unión Europea, no descartaríamos a las otras dos, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas). Además, la Unión está provista de otra serie de órganos y agencias, varios de los cuales están integrados en este espacio o, por proximidad de materias, mantienen una estrecha relación con el mismo.
En todo este epígrafe se abordan las competencias de las Instituciones procurando centrarse en todo aquello relevante para la lucha contra la delincuencia organizada. Es importante destacar desde ahora que, los límites a la integración que se establecen en Lisboa, "van a conllevar que la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia jueguen un papel fundamental a la hora de asegurar la coherencia y consistencia del ELSJ"333.
Sabiendo la competencia general del Parlamento Europeo334, es importante ver las particularidades del peculiar sistema del ELSJ.
De nuevo, como ya ocurriera en el año 1997, la reforma operada por el Tratado de Lisboa aumenta, en un primer vistazo, las competencias del Parlamento. Esto es así porque, como norma general, se extiende el procedimiento legislativo ordinario (antigua codecisión) a todo el Título V del ELSJ, en detrimento de aquellos asuntos en los que el Parlamento tan sólo era consultado o simplemente informado.
De este modo, y junto con los Parlamentos nacionales, el Parlamento Europeo es la Institución de control más firme en esta materia. Aunque por otra parte esa labor encuentra, en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, variaciones notables: tan pronto es una institución fuerte, interlocutor necesario, como una institu
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ción a la que se acude como un mero trámite más, en un determinado procedimiento decisorio. Se valoran a continuación las debilidades y fortalezas de la participación del Parlamento Europeo según el tipo de procedimiento:
1) El procedimiento ordinario, el más democrático, puede ser en ocasiones paralizado y, lo que es peor, suspendido mediante el sistema que se ha denominado "freno de emergencia", empleado en las materias más sensibles de la cooperación judicial en materia penal y la cooperación policial.
2) El procedimiento legislativo especial supone que el Consejo tan sólo le consulta previamente al Parlamento Europeo aunque aquel debe resolver por unanimidad. Una excepción a este supuesto es el del artículo 86, que contempla la creación de una Fiscalía Europea mediante reglamentos y que, en este único caso, exige que el Consejo se pronuncie por unanimidad "previa aprobación del Parlamento Europeo".
3) En el resto de supuestos del Título V al margen de los procesos legislativos ordinarios y especiales, al Parlamento se le consulta o se le informa. Así es el caso para la iniciación de una cooperación reforzada por nueve o más Estados miembros ("se le informará"), o para la adopción de una decisión por parte del Consejo acerca de las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza (consulta previa). También esta última generalización tiene sus excepciones:
- La primera, en el artículo 83.2, referente a la decisión que determine otros ámbitos delictivos, en la que el Consejo se debe pronunciar por unanimidad "previa aprobación del Parlamento Europeo".
Y la segunda, en el artículo 86.4, relativo como se ha dicho a la Fiscalía Europea. Se trata de la posibilidad de ampliar, por parte del Consejo Europeo, el mandato de la Fiscalía, para lo que se requiere que se pronuncie por unanimidad "previa aprobación del Parlamento Europeo y previa consulta a la Comisión".
Existe, en la organización interna de esta institución, una comisión para los asuntos ELSJ denominada "LIBE", abreviatura de "Libertades civiles, Justicia y Asuntos de Interior". Está presidida por el europarlamentario británico D. Claude MORAES (la legislatura anterior lo fue por el español D. Juan Fernando López Aguilar) y está compuesta por ciento dieciséis miembros.
Esta Comisión es competente para:
"1. la protección, dentro del territorio de la Unión Europea, de los derechos de los ciudadanos, los derechos humanos y los derechos fundamentales, incluida la protección de las minorías, establecidos en los Tratados y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea;
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las medidas necesarias para luchar contra toda forma de discriminación, salvo las que se basen en razones de sexo o las que se produzcan en el lugar de trabajo y en el mercado laboral;
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la legislación en los sectores de la transparencia y de la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos de carácter personal;
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el establecimiento y el desarrollo de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, en particular:
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las medidas referentes a la entrada y a la circulación de personas, al asilo y a la migración,
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las medidas referentes a una gestión integrada de las fronteras exteriores,
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las medidas relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal;
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el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, EUROPOL, EUROJUST, CEPOL y otros órganos y agencias del mismo sector;
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la determinación de un riesgo claro de violación grave por un Estado miembro de los principios comunes a los Estados miembros"335.
También fue relevante la creación, en marzo de 2012, de la "Comisión Especial sobre la Delincuencia Organizada, la Corrupción y el Blanqueo de Dinero" (CRIM)336. Presidida por la europarlamentaria D. ª Sonia Alfano, tenía un mandato de un año, prorrogable otros seis meses, y su objetivo, de forma amplia, era:
"Reunir en torno a una misma mesa a las diferentes instituciones, a los organismos internacionales y europeos, a las autoridades responsables de las investigaciones y a las autoridades judiciales nacionales a fin de elaborar una estrategia integrada y global para combatir eficazmente los entramados delictivos y las actividades relacionadas con ellos, como la corrupción y el blanqueo de dinero."337
Este objetivo se concretaba en dos:
El estudio y el análisis de los fenómenos delictivos que dan nombre a la comisión.
Y la elaboración de un plan de lucha orgánico y estructurado a escala europea.
El diecisiete de septiembre de 2013 adoptaron el "Informe Final sobre Delincuencia Organizada, Corrupción y Lavado de Dinero del CRIM" (aprobado por el pleno del Parlamento Europeo el veintitrés de octubre de 2013338). En este informe se relacionaba esta delincuencia con la corrupción y el blanqueo de capitales, abogando por la defensa de la "economía legal" y de los ciudadanos, insistiendo también en la necesidad del llamado "enfoque común a escala europea" para abordar esta lucha, recordando la necesidad de un marco legal "homogéneo y coherente", combatiendo las actividades de esta delincuencia mediante la confiscación de sus bienes y de sus ingresos, fortaleciendo la cooperación policial y judicial (tanto a nivel europeo como a nivel internacional), fortaleciendo las administraciones públicas para ser "eficaz y resistente a la corrupción", mediante una política responsable (referente al perfil de los políticos y al papel de los partidos en la vida política), con sistemas de justicia penal eficientes, un "espíritu empresarial más sano", mayor transparencia en el sector bancario y profesional, evitando que los delitos resulten beneficiosos para los criminales, y finalmente, empleando para todo ello las nuevas tecnologías.
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En el informe sobre el futuro de las políticas de Asuntos de Interior, presentado por International Transparency se apunta a que "aparentemente no hay voluntad política de renovarlo" (referido a la Comisión CRIM), ahora que Europol cifra en 2013 el número de grupos de delincuencia organizada dentro de la Unión Europea en aproximadamente tres mil seiscientos339. En la reunión del Consejo de Ministros JAI, de 4-5 de diciembre de 2014 la Presidencia informó a los ministros sobre las actividades de este Comité CRIM340. Sin embargo, en palabras de NOGUEROLES "la información que se proporcionó fue muy breve y sólo un resumen de la actividad de este comité especial"341.
El TUE indica en su artículo 15 la competencia del Consejo Europeo:
1. El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna.
Pero en materia del ELSJ, el artículo 68 TFUE le da un mandato específico:
El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.
Y efectivamente, el Título V se encarga de especificar ese mandato ya que, al margen de que en cualquier reunión del Consejo Europeo se debatan cuestiones de esta materia, este título comprende varios supuestos en los que el Consejo Europeo ejerce un papel decisorio. Concretamente se refiere a las materias del Capítulo 4 (artículo 82...
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