Artículo 19: Libertad de circulación y residencia
| Autor | Faustino Fernández/Miranda Alonso |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Ciencia Política (U.N.E.D.) |
| Páginas | 483-504 |
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En el momento en que fue aprobada la Constitución el presente precepto obedecía, dentro de la tradición del Estado democrático liberal, a las preocupaciones de la época. Cuando se hizo el comentario del mismo se iniciaba el proceso legislativo de desarrollo, frente a una legislación basada en otros valores y principios jurídicos; por tanto, la primera edición de este estudio se apoyaba en los instrumentos disponibles de carácter legislativo y doctrinal del momento. El transcurso del Page 486tiempo ha clarificado múltiples aspectos en los campos antes señalados. Respecto al desarrollo normativo del precepto son de destacar la Ley 5/1984, de 26 de marzo, sobre el derecho de asilo y la condición de refugiado, modificada por Ley 9/1994, de 19 de mayo; la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, desarrollada por el Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, y las matizaciones introducidas por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero; así como el vigente Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre. A este desarrollo no han sido ajenas las aportaciones de la doctrina y la jurisprudencia, tanto de los Tribunales Ordinarios como del Tribunal Constitucional, que establecen los criterios interpretativos al uso 1.
Pero de modo patente, el dato más significativo a tener en cuenta es la aprobación del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, ratificado por España por Ley Orgánica 10/1992, de 28 de diciembre, en el que se crea la ciudadanía europea.
Si bien del tenor literal del artículo 19 de la C.E. se deriva que los derechos que reconoce corresponden a los españoles, en una interpretación sistemática del citado precepto, en conexión con los artículos 10.2 y 13.1 de la C.E., se deduce que los poderes públicos se encuentran obligados a extender a los extranjeros el disfrute de aquellos derechos, según lo que establezcan los tratados internacionales y la legislación; es decir, el concepto de extranjero y su situación jurídica varía en función de los tratados vigentes, con las limitaciones que de los mismos deriven en lo que respecta a los derechos estudiados. Pero la novedad más importante es la disolución de la dicotomía nacional-extranjero al crearse la ciudadanía europea en el Tratado de la Unión; por tanto, a partir de la ratificación de éste es necesario distinguir entre nacionales españoles, ciudadanos comunitarios y extranjeros en general, con las salvedades aludidas anteriormente.
Por si lo dicho no fuera suficiente, nuevas circunstancias, sobre todo de índole socio-económica -el fenómeno inmigratorio-, y nuevas realidades políticas internacionales -la desaparición de bloques-, unido a la debilidad de la política de la Unión Europea en materia de defensa y seguridad, plantean una incógnita que sólo la capacidad del legislador ordinario, de los titulares del poder reglamentario y de la interpretación última que de la Norma Suprema hace el Tribunal Constitucional podrá afrontar estos retos, en consonancia con los órganos competentes de la U.E. y con las instituciones internacionales de ámbito universal en este campo.
A pesar de estas innovaciones nos ha parecido razonable mantener la estructura de este comentario, acomodándolo a la nueva realidad jurídico-política desde los valores que establece la C.E. y los responsables de su desarrollo, tanto en el ámbito interno como en el comunitario.
Este precepto recoge la libertad de residencia y circulación, especificando, en su segundo párrafo, uno de sus aspectos: el de poder entrar y salir libremente del territorio nacional. Se trata de una de las más importantes facetas de la libertad individual, dado que hace referencia a la proyección espacial de la persona humana, constituyendo el fundamento de otras muchas expresiones de la misma.
Suele citarse a menudo, como antecedente remoto de esta libertad, los artículos 41 y 42 de la Carta Magna inglesa de 1215; en el primero de estos preceptos se establecía que «Todos los comerciantes podrán entrar y salir de Inglaterra, salvos y sin temor, y podrán residir y viajar dentro de ella por tierra y por agua, con propósito de comerciar, libres de toda contribución ilegal, conforme a las antiguas y legales costumbres» 2. Ahora bien, la relación entre este texto, al igual que otros muchos que pudieran citarse, y los de similar naturaleza recogidos en las declaraciones de derechos modernos y contemporáneos es de interés escaso por poseer un significado muy diferente. Si bien es cierto que tanto las tablas de derechos medievales como contemporáneas suponen claras limitaciones al poder político establecido, en cambio, y como ha puesto de relieve de modo magistral GARCÍA PELAYO, ambos cuerpos jurídicos, a pesar del elemento común a que he hecho referencia, son sustancialmente distintos 3. En esta línea y siguiendo el contenido del texto citado, piénsese que tal libertad de movimientos únicamente se reconocía a una determinada categoría de personas, los comerciantes, mientras que el moderno derecho de circulación y redidencia corresponde a todos los ciudadanos, sin referencia al grupo o grupos sociales a que pertenezcan.
Por tanto, el contenido de la libertad de circulación y residencia en las declaraciones de derechos modernas y contemporáneas constituye un derecho del individuo directamente relacionado con el Estado, sin acepción de su pertenencia a estamentos o sectores sociales determinados; ello es el resultado del proceso de centralización y superposición que se efectúa grosso modo durante el Estado absoluto y que se consolida con las ideas y los hechos revolucionarios del último tercio del siglo XVIII. Por todo ello se renuncia a efectuar cualquier análisis histórico con anterioridad a ese período 4.
El único dato que consideramos de interés, respecto de dichos antecedentes y del citado en particular, es la constatación de que desde la época en que se formula la libertad de circulación y residencia va íntimamente ligada a la libertad económica, hecho que de modo idéntico nos vamos a encontrar en las primeras declaraciones de derechos, así como en los primeros textos constitucionales; aunque, claro está, con un significado muy diferente por los radicales cambios poíticos, económicos y sociales producidos.
En este sentido MANZZIOTTI 5, siguiendo a DURIG, señala que el fundamento sociológico de este derecho se encuentra en la exigencia de conciliar, al menos en el ámbito estatal, los conflictos que surgen cada vez que se establecen corrientes Page 488 migratorias de una región a otra, inmigraciones que casi siempre tienen como base determinados problemas económicos; ello es lo que explica la conexión existente entre la libertad de residencia y circulación y la libertad de industria y comercio. En este sentido, la problemática es distinta en los Estados unitarios que en los Estados complejos 6.
En los Estados federales, esta libertad se considera como un derecho de todos los ciudadanos del Estado central, impidiendo que los Estados miembros puedan, basados en la protección de sus intereses, establecer limitación a la circulación de personas y bienes; así, es significativa la regulación que de las competencias del Estado federal efectúa el artículo 1 de la vigente Constitución de los Estados Unidos 7 o el artículo 45 de la Constitución suiza de 1874 8 o los artículos 111 y 112 de la Constitución de Weimar 9.
Aunque con un significado distinto, pues no se trata de un Estado federal en sentido estricto, pero sí de un Estado compuesto 10, la C.E. se inserta en esta línea al establecer en su artículo 139.2 que «ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».
Por el contrario, en los Estados unitarios la libertad de circulación y residencia se considera como una manifestación más de la libertad personal; durante mucho tiempo así fue entendida y ello explica, en nuestro criterio, que no aparezca específicamente regulada en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y en la práctica totalidad de las Constituciones de los Estados unitarios que incorporaban la nueva ideología liberal. La única excepción a lo que pudiéramos llamar Page 489 esta regla es la Constitución francesa de 3 de septiembre de 1791, que en su Título Primero garantiza como derecho natural y civil «la liberté à tout homme d'aller, de rester, de partir sans pouvoir être arrêté; ni détenu, que selon les formes déterminées par la Constitution»; pero tal excepción ha de matizarse en relación con el conjunto normativo que de la libertad se hace en el texto y, desde esta perspectiva, el precepto citado apunta más a la libertad y seguridad personal que al contenido específico de la genuina libertad de circulación y residencia 11.
Las primeras Constituciones liberales españolas no se apartan de esta norma general y la libertad de circulación y residencia no aparece regulada en la Constitución de 1812 ni en los textos constitucionales siguientes; corresponde al artículo 26 de la Constitución de 1869 12 la primera regulación de la misma, pero referida exclusivamente al derecho a la libre entrada y salida del territorio nacional, así...
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