Artículo 165: La reserva del Tribunal Constitucional a Ley Organica

Autor:Angel Garrorena Morales
Páginas:387-412
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
RESUMEN

I. Delimitación de la reserva del Tribunal Constitucional a Ley Orgánica. II. Problemas de articulación entre la reserva a L.O.T.C. Del artículo 165 y la reserva a leyes orgánicas contenida en el artículo 161.1.d). III. La L.O.T.C. Y la deseable codificación del «derecho procesal constitucional». IV. El borde inferior de la reserva: L.O.T.C. Y poder de autonormación del tribunal. V. Integración... (ver resumen completo)

 
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ILa reserva del Tribunal Constitucional a Ley Orgánica

En todo sistema de justicia constitucional concentrada, aunque la Constitución establezca, como debe, sus líneas maestras, la misma se ve en la necesidad de remitir a otras normas la concreción de determinados aspectos orgánicos y de procedimiento que hacen a la especificación última del modelo. Como es lógico, varía de un ordenamiento jurídico a otro "lo que no deja de tener algún significado" la proporción en que se encuentran aquella norma constitucional (más reglamentista unas veces, menos otras) y este otro derecho infraconstitucional que desarrolla sus previsiones. Y varía asimismo "sin que ello pueda considerarse tampoco indiferente" la especie de norma a cuyo favor la Constitución establece tan importante reserva. Desde luego, en toda Constitución ese reenvío se hace siempre a la ley; y hay que decir que a la ley no sólo en cuanto rango, sino (dentro de éste y además) a la ley en cuanto forma, esto es, en cuanto producto normativo elaborado por el propio Parlamento, ya que, aparte ahora otras razones, no parecería lógico que una materia tan directamente relacionada con la validez o invalidez del Derecho Page 388 concretado en leyes quedara sustraída a su poder de normación. Sin embargo, ello admitido, de ahí no se deriva que la citada reserva tenga que ser hecha siempre a idéntico tipo de ley elaborada por las Cámaras. El panorama que en este punto nos ofrece hoy el Derecho comparado es algo más complejo, como enseguida tendremos ocasión de ver.

Simplificando algo las cosas, podríamos decir que son tres las soluciones habitualmente barajadas por los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno. O se considera que la ley ordinaria ofrece suficientes garantías para contener la normación de desarrollo del Tribunal Constitucional. O se modula y refuerza esa reserva haciéndola a un tipo de ley cualificada, distinta de la ordinaria. O se opta, en fin, por referirla "al menos, para algunos de sus contenidos" a leyes formalmente constitucionales, esto es, a leyes producidas en desarrollo de la norma constitucional, pero ellas mismas con rango de Constitución, solución ésta última que, aunque extremada, no habría por qué considerar insólita ya que, a fin de cuentas, estamos hablando de la regulación del único órgano que realiza la interpretación superior de la Ley Fundamental del Estado, y eso le sitúa en una peculiar relación con ella y con las demás estructuras ya constituidas.

La mayor parte de los ordenamientos constitucionales que prevén la existencia de un Tribunal Constitucional responden al primero de estos tres modelos. La ley ordinaria, elaborada por las Cámaras conforme al procedimiento común, es cobertura formal adecuada a la importancia de lo así reglado no sólo en Constituciones como la de la República Federal de Alemania (cuyo art. 94.2 remite a "una ley federal" la composición y el procedimiento del Tribunal) 1, sino también en aquellos textos en los que, como el de la Constitución austríaca de 1929, esa remisión se hace a una "ley federal especial" "... ein besonderes Bundesgesetz"), sin que quepa atribuir a este último adjetivo significado formal alguno, distinto de la mera recomendación de codificar dicha materia en un texto singular y específico 2.

La segunda solución, la remisión a una ley cualificada, es la seguida por el constituyente francés de la V República. El artículo 63 de la Constitución francesa de 1958 prevé que se establecerán mediante "loi organique" las normas relativas a la organización y funcionamiento del Consejo Constitucional, lo que nos reenvía a las agravaciones procesales impuestas para tal tipo de leyes por el artículo 46 de dicha Constitución, sin que empeza nada a ello el que, paradójicamente, y por razones accesorias, la primera adopción de dicha Ley se hiciera por "ordonnance portant loi organique", esto es, por una norma acordada tan sólo por el poder ejecutivo 3. A este mismo modelo, aunque con sensibles diferencias en su régimen, se ha adherido también la Constitución portuguesa a partir de la reforma efectuada en la misma por la Ley constitucional 1/1989, de 8 de julio. Hasta ese momento, y desde la reforma constitucional de Page 389 1982, el artículo 167.h) de dicha Constitución lo que establecía era una reserva absoluta de competencia legislativa a favor de la Asamblea de la República para fijar "se entiende que por ley ordinaria" el régimen procesal y orgánico del Tribunal Constitucional. La reforma de 1989 ha introducido en la Constitución del país vecino la categoría leyes orgánicas art. 169.2), bien que reservada para contadísimas materias, una de las cuales es la referida regulación del Tribunal Constitucional [ahora llevada al apartado c) del artículo 167, afectado de tal reserva]. En consecuencia, aunque los artículos 224.6 y 226 siguen diciendo, en el título dedicado al Tribunal Constitucional, que la ley establecerá las normas relativas a la organización y al funcionamiento del mismo, sólo cabe entender que dicha ley debe ser necesariamente una ley orgánica, para la que rigen todos los refuerzos procesales (mayoría absoluta en su adopción final por el Parlamento; necesidad de 2/3 de la Asamblea para superar el posible veto del Presidente de la República; control preventivo de constitucionalidad...) que la Constitución ha establecido al respecto en sus artículos 171.5, 139.3 y 278 4.

La Constitución italiana, por su parte, ejemplifica la tercera opción, aquella según la cual al menos ciertos desarrollos relativos a la jurisdicción que entiende en materias de constitucionalidad deben quedar reservados a ley constitucional. Así lo establece su artículo 137 al distribuir la reserva que opera en este punto entre la ley constitucional (a la que le corresponde fijar las condiciones, formas y plazos de interposición de los recursos y las garantías que hacen a la independencia de los magistrados de la Corte) y la ley ordinaria (a la que quedan encomendadas las demás normas necesarias para la constitución y funcionamiento de la misma). Se intenta así cerrar entre ambos tipos normativos una "reserva absoluta" de ley en la materia, claramente graduada en dos escalones según la distinta entidad de los contenidos reglados.

En nuestro Derecho histórico también se planteó durante la Segunda República el problema de la condición ordinaria o constitucional de la ley que debía regular, en sus aspectos más sustantivos, al Tribunal de Garantías Constitucionales entonces establecido. La cuestión no surgió durante el proceso constituyente, sino desPage 390pués, en el momento de elaborar dicha ley reguladora y al hilo de la interpretación del artículo 124 de la Constitución republicana en el que se contemplaba su existencia: "Una ley orgánica especial, votada por estas Cortes "decía el citado precepto-, establecerá las inmunidades y prerrogativas de los miembros del Tribunal y la extensión y efectos de los recursos a que se refiere el artículo 121." Frente a lo que hubiera sido esperable, el dilema no lo suscitó el sentido de la expresión ley orgánica especial. Al no existir en la Constitución de 1931 las leyes orgánicas como un tipo de leyes cualificadas, diferenciables de las demás, estaba claro que los calificativos orgánica y especial no tenían aquí transcendencia formal alguna; aludían tan sólo a la condición de norma de organización y al carácter singular y tendencialmente codificador de la citada materia que dicha norma debía tener. El planteamiento de la cuestión lo provocó, antes bien, el hecho de que el artículo 124 se refiriera a "... una ley votada por estas Cortes", ya que estas Cortes, así dicho por la Constitución, sólo podían ser las propias Cortes constituyentes, con lo cual algún diputado, en concreto el señor Elola, entendió que tal exigencia (tanto en este caso como en el simétrico del art. 26, en el que se utilizaba igual fórmula respecto de la ley que había de regular las órdenes religiosas) expresaba la intención de la Constitución de trasladar a ambas leyes la condición "constituyente" que dicho Parlamento poseía. Una y otra ley "afirmaba el diputado Elola" "son tan consustanciales con la Constitución que, realmente, forman parte de la Constitución misma" 4bis. Contrastando, no obstante, con dicho criterio, la opinión más común tanto en el Congreso de los Diputados (Jiménez de Asúa) como en sede dogmática (Pérez Serrano, sobre todo) 5 consideró que la referencia del artículo 124 no podía entenderse hecha a ley de rango constitucional, toda vez que cuando la Constitución había querido hacer tal cosa (en concreto, ese era el caso del art. 85 que preveía una ley constitucional para regular el procedimiento de exigencia de responsabilidad criminal al Presidente de la República) lo había hecho de modo expreso. La cláusula votada por estas Cortes expresaba, pues, tan sólo la urgencia que la Constitución atribuía a dicha norma, y no cualidad formal alguna diferenciable de la que corresponde a la simple ley ordinaria 7. Así lo confirmó además, finalmente, el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de mayo de 1935 8.

Dentro de este marco general de referencias, el artículo 165 de la Constitución española de 1978 ha optado por confiar a la ley orgánica el desarrollo normativo del Tribunal Constitucional, al menos en lo que hace a su organización y procedimiento y a las condiciones...

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