Artículo 139: Autonomía e igualdad la posición jurídica de los ciudadanos en el Estado de las autonomías
| Autor | José Eugenio Soriano |
| Cargo del Autor | Catedrático Emérito de Derecho Constitucional; Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 471-486 |
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La Constitución de 1978 ha refundado el Estado sobre todo al innovar radicalmente el sistema de valores que, con anterioridad, regía su ordenamiento jurídico. Desde este punto de vista ha supuesto un cambio radical de sus fundamentos axiológicos. Esta transformación se aprecia en la identificación de los que el propio texto fundamental denomina valores superiores del ordenamiento jurídico, en el reconocimiento de los elementos sobre los que se sostiene el orden político y la paz social 1 y, en general, en la relevancia formal y sustantiva que ha dado a los derechos de los ciudadanos y a sus garantías. En este punto destaca, junto a las técnicas encaminadas a su protección, la apertura de nuestro Derecho, cuando de la interpretación de estas posiciones jurídicas se trate, a los tratados y convenios inPage 472ternacionales sobre la materia ratificados por España y a la doctrina que, a partir de ellos, establezcan los órganos encargados de aplicarlos. Por lo demás, la dimensión no sólo subjetiva, sino también objetiva de los derechos constitucionalizados, realza la significación material de todo el conjunto 2.
Por eso, no es extraño que el constituyente español, en consonancia con lo que habían hecho los autores de las Constituciones de otros Estados compuestos 3, se preocupara nuevamente de esa cuestión capital al abordar el régimen de las autonomías territoriales y, de modo particular, al trazar el propio de las Comunidades Autónomas. Su capacidad de innovar el ordenamiento jurídico a través del ejercicio de su propia potestad legislativa, al romper el monopolio estatal de la legislación, sin duda llevó a los autores de la Constitución a considerar las consecuencias que esto podría traer para el régimen de los derechos y deberes establecido por la misma Constitución.
El resultado es este artículo 139 y su doble vocación garantizadora. En efecto, se propone, de un lado, asegurar la igualdad de posiciones jurídicas entre los ciudadanos con independencia de la Comunidad Autónoma en la que desarrollen su vida y su trabajo. De otro pretende eliminar los obstáculos que impidan o dificulten la libre circulación de las personas y de los bienes, así como la libertad de establecimiento de las personas, en todo el territorio español. Parece claro que, aun sin existir, esta disposición, el contenido que recoge formaría parte de nuestro sistema, toda vez que puede construirse a partir de cuanto ya establecen otros artículos del texto fundamental.
Así, la propia jurisprudencia constitucional suele incorporar en la misma relación los artículos 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1.ª, cuando se suscita la cuestión de los derechos y deberes de los ciudadanos en el marco del Estado autonómico 4.
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Otros preceptos constitucionales ofrecen sólidos apoyos en idéntico sentido. Por ejemplo, el artículo 53.1 cuando establece que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I vinculan a todos los poderes públicos, lo que incluye, evidentemente, a los poderes públicos autonómicos. O, simplemente, el artículo 9.1 que somete a todos a toda la Constitución. Y, por lo que se refiere a la libertad de circulación y establecimiento, el derecho fundamental reconocido en el artículo 19 de la Constitución a los españoles a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional es suficientemente contundente. En lo tocante al tráfico económico, además de las normas constitucionales sobre libre elección de la profesión y oficio, sobre la propiedad privada y la libertad de empresa, el principio de la unidad del mercado juega un papel determinante. Por lo demás, resulta que el Derecho Comunitario Europeo añade consistentes garantías para el caso de que esté en juego una relación interestatal.
Ahora bien, precisamente por existir otras normas que pueden converger hacia los objetivos a los que se dirige el artículo 139 de la Constitución, es menester precisar el alcance de sus dos apartados para establecer qué es lo que aportan al conjunto del ordenamiento.
La primera duda que asalta al intérprete es la que se refiere a si la afirmación del apartado primero del artículo 139 de la Constitución exige que, en materia de derechos y obligaciones, los españoles tengamos los mismos derechos en todos los sitios. Un entendimiento literal así parece apuntarlo. Sin embargo, no parece que esa interpretación uniformizadora sea la que prevalece en otros ordenamientos descentralizados, ni la que resulta más ajustada a nuestro texto fundamental.
En efecto, por lo que a los Estados Unidos se refiere, sucede que la sección segunda del artículo IV de la Constitución de 1787 ha sido explicada de otra forma en lo que nos interesa. Esta cláusula, conocida como la Privileges and Inmunities Clause, significa que los Estados miembros no pueden discriminar a los ciudadanos de otros Estados. Dicho de otro modo: han de asegurar un trato igual con independencia del origen del ciudadano de que se trate. Ahora bien, lo significativo es que, de conformidad con la naturaleza de su sistema político y jurídico, la determinación de los supuestos en que no cabe esa diferenciación no está cerrada, sino que depende de la evolución de la jurisprudencia. Con todo, lo que nos interesa de esa experiencia es que la disposición no conduce a la imposición de un régimen uniforme de derechos y obligaciones para los ciudadanos en toda la Unión, sino que la cuestión se suscita en el seno de cada Estado 5: en ese ámbito se ha de dilucidar si pueden reservarse a los ciudadanos locales algunas ventajas o si las necesidades de armonía con el conjunto de la nación lo impiden.
A la misma conclusión se llega en el caso suizo, donde, situada la norma en el Page 474 marco cantonal, también se admiten excepciones a la regla de igual trato para los residentes y los no residentes en el Cantón 6. Y en términos semejantes se produce la solución alemana: se refiere a la igualdad ante el ordenamiento jurídico del Länd de los ciudadanos propios y de los de otro Länd. Naturalmente, en todos los supuestos, esta prescripción supone o va acompañada de la libertad de circulación y establecimiento de los ciudadanos en toda la Federación 7.
¿Es posible entender de este mismo modo el artículo 139.1? Los estudios realizados sobre la materia señalan diversas posibilidades, sobre todo a la vista de diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de la posición que en cada caso se adopte sobre las cuestiones de fondo aquí planteadas. Nos referimos a que esta disposición ofrece un nuevo punto de contraste entre las exigencias derivadas de la unidad del ordenamiento y las vinculadas a ese principio de su estructura interna que es la autonomía territorial. En otras palabras, se trata de saber si los derechos y obligaciones en causa son un elemento o factor esencial de la unidad de nuestro sistema jurídico que no pueden verse afectados en ningún caso por las potestades normativas de las Comunidades Autónomas, o si, por el contrario, la autonomía política de la que disfrutan les permite introducirse también en este ámbito.
Como suele suceder, la jurisprudencia ofrece apoyo para distintas interpretaciones, aunque pronto reconoció que una igualdad absoluta de posiciones jurídicas de todos los ciudadanos en todas las Comunidades ni existe, ni ha existido nunca 8, ni, añadimos, puede existir. Por otra parte, al igual que sucede con la exégesis de los textos legales, no todos entienden en los mismos términos los pronunciamientos judiciales, por lo demás, normalmente apegados al problema concreto que están resolviendo y, a causa de ello, no siempre de fácil generalización.
Así, se ha explicado que son tres las principales orientaciones existentes sobre la cuestión 9. La primera de ellas es la que contempla el mandato del artículo 139.1 en términos de exigencia de un tratamiento uniforme de los derechos y obligaciones en toda España. Se relaciona tal tesis con las consideraciones que hace el Tribunal Constitucional a propósito de los derechos fundamentales 10, los cuales entiende que no se ven afectados por la estructura federal, regional o autonómica del Estado. Más bien son un elemento unificador decisivo para la configuración del orden democrático en el Estado central y en las Comunidades Autónomas, pues fundan un status jurídico-constitucional unitario para todos los españoles. Tal virtualidad se deduce de la dimensión estimativa propia de tales derechos 11.
La segunda dirección es la que entiende que estamos en presencia de un mandato encaminado a asegurar un cierto nivel de homogeneidad en las posiciones subjetivas de los ciudadanos. También arranca de un pronunciamiento jurisdiccional Page 475 12 que excluye que el artículo en examen implique la exigencia de =una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias y en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones=. Admite, pues, la posibilidad de que, como consecuencia del ejercicio de la potestad legislativa autonómica se produzcan diferencias de trato a los ciudadanos en las distintas partes de España. Al fin y al cabo es lo que ha sucedido en el Derecho privado, por tanto, puede ocurrir en otros ámbitos. Situada así la cuestión, excluida la solución uniformizadora, se trata de encontrar otro significado para la norma. El elegido será el que resulta de la interpretación del artículo 139.1 a la luz del artículo 149.1.1.ª de la Constitución. La consecuencia será su comprensión en los términos de la garantía de un mínimo de igualdad referido al ejercicio de los...
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