Artículo 131: La planificación de la actividad económica general

Autor:Martín Bassols Coma
Páginas:142-183
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo
RESUMEN

I. Introducción: causas de inaplicación del artículo 131. II. La planificación en el panorama constitucional actual. 1. El abandono de la planificación económica en el nuevo constitucionalismo de Rusia y los países europeos del Este. 2. La crisis de la planificación económica en los países occidentales. III. Experiencias en materia de planificación: planificación general, sectorial y de... (ver resumen completo)

 
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IIntroducción: causas de inaplicación del artículo 131

El artículo 131 de la Constitución presenta un modelo de planificación económica con perfiles originales en el marco del Derecho Constitucional comparado 1. En efecto, su texto prevé la existencia o utilización de la planificación como una opción constitucionalmente válida, aunque no inherente o necesaria para el funcionamiento del sistema político o económico; enumera sus fines u objetivos institucionales y económicos"sociales; diseña los protagonistas en el procedimiento de la elaboración de la planificación sobre la base de atribuir la iniciativa al Gobierno del Estado y remite al legislador ordinario la creación de un Consejo que permita la articulación de la participación en el proceso de elaboración de los concretos proyectos de planes a las Comunidades Autónomas y a los Sindicatos y otras Organizaciones profesionales, empresariales y económicas, y, finalmente, se atribuye al ámbito de la reserva de Ley la aprobación de los respectivos planes. En el debate constitucional del artículo que comentamos "debate con abundantes referencias a posiciones ideológicas enfrentadas 2" quedó clarificado que la planificación económica sancionada era meramente opcional 3, a modo de una técnica de gobierno general de la económica. Sus determinaciones deben ser compatibles con la libertad de empresa (art. 38 C.E.), al estilo de la llamada planificación indicativa, si bien se consideró que no era necesario sancionar esta calificación de modo expreso, debiéndose verificar dicha compatibilidad caso por caso en función del tipo de realidades y coyuntura que contemplaran los respectivos planes. Su aprobación por Ley, en lógica congruencia con su pretensión de planificación de la actividad económica general, tiene una doble función: legitimar las posibles vinculaciones a los derechos de índole económica que pueden ser objeto de limitación, así como Page 143 explicitar la vocación democrática del esquema planificador y de su contenido en el sentido de constituir su aprobación definitiva una decisión política del máximo rango, reservada al Parlamento y no exclusivamente al Ejecutivo.

El análisis sistemático del artículo 131 de la C.E. revela la existencia de tres núcleos de problemas interpretativos: 1) los fines constitucionales de la planificación económica; 2) el procedimiento de elaboración de la planificación y el ensamblaje de las distintas instancias intervinientes: Gobierno, Consejo (Comunidades Autónomas y agentes socioeconómicos) y Parlamento; y 3) autonomía, discrecionalidad u opción del órgano con iniciativa de planificación: el Gobierno o, en su caso, el Parlamento a través de los medios de control que puede ejercer sobre el primero. Estas zonas conflictivas deben valorarse en atención principalmente a su incidencia o influencia en la inexistencia, transcurridos ya cerca de veinte años desde la promulgación de la Constitución, de desarrollo de las previsiones contenidas en el precepto que comentamos, o al menos de un desarrollo completo conforme a los enunciados textuales del precepto. Al propio tiempo hay que subrayar que la ausencia de desarrollo del precepto y de la no adopción de proyectos concretos de planificación de la actividad económica general no ha impedido que el artículo 131 haya sido objeto de debate jurídico y de invocación ante la jurisprudencia constitucional en aras de depurar sus contornos con figuras paralelas. En consecuencia, cabe interrogarse sobre la posible influencia de los factores apuntados en la inaplicación o falta de desarrollo del precepto constitucional.

Por lo que respecta a los fines constitucionales de la planificación basta confrontar la enumeración contenida en el artículo 131.1 (necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución) con otros preceptos constitucionales "artículo 40 (progreso social y económico y distribución de la renta regional y personal más equitativa en el marco de una política de estabilidad económica), artículo 30 (modernización y desarrollo de todos los sectores económicos), 138 (solidaridad y equilibrio económico y justo entre las diversas partes del territorio español), 158 (corrección desequilibrios económicos interterritoriales), etc." para llegar a la conclusión de que en el conjunto del texto constitucional no existe una adscripción o afectación exclusiva de fines a la planificación. Por todo ello cabe concluir que los objetivos enumerados en el artículo 131 de la C.E. pueden alcanzarse por medios alternativos a la instauración de un sistema formalizado de planificación de la actividad económica general y ello posiblemente explique, entre otras circunstancias, la ausencia de desarrollo de un modelo de planificación económica global en el período posconstitucional.

Desde el punto de vista procedimental, el artículo 131 reclama la instauración de un sistema de planificación general que articule la iniciativa del Gobierno y la de las Comunidades Autónomas, al propio tiempo que la participación de los agentes socioeconómicos. Desde esta perspectiva, es hasta cierto punto explicable la ausencia o demora en la implantación de la planificación hasta la definitiva consolidación del proceso autonómico, cuya singladura a nivel estatutario no concluyó hasta 1983. Sin embargo, no es suficientemente explicativo este dato formal. En realidad, como ponen de relieve las experiencias del Derecho comparado, presenta una complejidad extrema acoplar la planificación global indicativa con las instancias te-Page 144rritoriales dotadas de autonomía. Mientras la apelación a la colaboración de los agentes socioeconómicos ha encontrado en las Comisiones de Modernización (Francia) o en los Consejos Económicos y Sociales (Francia e Italia) un expediente útil y de fácil articulación para legitimar la planificación indicativa, el intento de regionalización de la planificación ha sido mucho más difícil y pobre en resultados descentralizadores. La experiencia pone de relieve, además, que las técnicas de la planificación global indicativa, a cuyo servicio se subordinan el presupuesto y los programas de inversiones públicas, se han implantado en Estados de estructura unitaria y han favorecido un importante proceso de centralización del poder político y económico sólo disimulado por la participación socioeconómica. Ello, en gran medida, explica que los Estados Federales (EE.UU., Alemania o Suiza) se hayan opuesto a una planificación "ex ante" de la economía general y hayan propiciado un nuevo tipo o modelo de planificación de base más territorial, basado en la redistribución del gasto público y de los niveles de servicios entre las distintas instancias territoriales, bajo los principios de coordinación y cooperación, manteniendo las autoridades centrales el manejo de las funciones de garantía y estabilidad económica. A pesar que los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas contienen abundantes referencias a la planificación económica y a la participación en la ejecución de los planes, lo cierto es que el proceso postestatutario se ha inclinado más hacia un proceso de descentralización del gasto público que a una pretensión de participación en la planificación económica general. En líneas generales podría decirse que las Comunidades Autónomas han preferido "como una garantía más eficaz de su autonomía" una descentralización del gasto público y del sistema fiscal, aun cuando ello significase la renuncia a participar en la elaboración de la política económica general. En definitiva, el proceso de consolidación del Estado Autonómico ha sido uno de los factores decisivos en la ausencia de desarrollo del artículo 131.

Por último, no cabe desconocer que desde la perspectiva jurídico"constitucional del artículo 131 de la C.E. consagra la planificación como una opción o como una técnica o instrumento de ordenación de la economía por parte de los poderes públicos. Como tal opción su posible utilización se ha visto influenciada por la coyuntura económica y por las nuevas concepciones sobre la gestión política de la economía, al propio tiempo que la planificación económica se ha visto envuelta permanentemente, desde la óptica del constitucionalismo, en un ambiente de polémica y confrontación ideológica por su incidencia en cuestiones cruciales del orden constitucional 4: tecnocracia y política, predominio del Ejecutivo sobre el Parlamento, libertad económica frente a regulación, etc. En cualquier caso, lo cierto es que a raíz de las crisis económicas de los años setenta se aprecia...

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