Artículo 106.1 :El control judicial de la administración

Autor:Ignacio Gutiérrez Gutiérrez
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Constitucional U.N.E.O.
Páginas:549-582
RESUMEN

I. Fundamentos y desarrollo. II. Los tribunales. III. La legalidad. IV. La potestad reglamentaria y la actuación administrativa. V. El control de la administración y la tutela de los derechos e intereses legítimos.

 
ÍNDICE
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Ausnahmslos jedes juristische Problem ist nach unten in der Soziologie und nach oben in der ethisch-politischen Sphäre verwurzelt (H. HELLER)

Nadie buscaría en la Constitución la regulación detallada que requiere el control judicial de la actuación administrativa. Debe aquélla garantizar, con fuerza normativa característica, sólo rasgos básicos de la estructura jurídica del Estado social y democrático de Derecho. Uno de ellos se corresponde con el principio contenido en el artículo 106.1 C.E. El legislador ha de respetar sus exigencias específicas, pero no se limita a concretarlas 1.

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Tampoco ha de emprender este comentario un análisis pormenorizado de las relaciones entre Administración y Tribunales, emulando a tratados y estudios monográficos de Derecho administrativo y procesal; sería improcedente incluso citarlos. Pretendemos más bien orientar sobre el sentido y alcance de la garantía ofrecida por este concreto precepto. Dedicaremos unas páginas a revisar brevemente los fundamentos del pleno control judicial de la actuación administrativa y a realizar una valoración de conjunto sobre su desarrollo y situación actual, para después aludir a elementos singulares que se integran en esta disposición 2. .

I Fundamentos y desarrollo

El sentido del precepto sólo se percibe insertándolo en el desarrollo histórico del Estado de Derecho. Remitiéndonos para el detalle a las exposiciones clásicas, nos limitaremos aquí a proponer una serie de tesis sin pretensiones de originalidad 3. .

  1. La primera es resueltamente convencional: el pleno control judicial de la actuación administrativa culmina las exigencias materiales y organizativas derivadas del postulado del Estado de Derecho 4. . Aquéllas determinan los fines que el Estado cumple y la limitación que para él implican: al Estado corresponde asegurar la libertad y la propiedad de los ciudadanos (arts. 2 de la Declaración de Derechos de 1789 y 4 de la Constitución de Cádiz). La garantía del ámbito privado legitima al poder público, que se debe reducir, en fórmula ya clásica, a policía y Tribunales. Por su parte, la organización estatal se funda en el principio de división de poderes, que, más allá de un equilibrio mecánico, pretende el sometimiento de todo Page 551 ejercicio de poder público al Derecho sustantivo, el gobierno efectivo de las Leyes y no de los hombres. En particular, y de acuerdo con la Constitución, el Parlamento debe autorizar mediante Ley cualquier intervención administrativa en los derechos fundamentales; la reserva de Ley tiene entonces ese preciso sentido. Si la Administración se sujeta a la legalidad, ha de quedar igualmente sometida a control judicial.

  2. Esta organización del poder estatal bajo la idea del Estado de Derecho tiene tan rigurosa trabazón lógica que sus elementos sólo son concebibles en estricta interdependencia; un diseño de singular coherencia logrado, sin embargo, sólo al cabo de un largo y complejo proceso de evolución histórica, tan laborioso que parece incongruente con la aparente evidencia de sus presupuestos. Pues el control judicial de la Administración se desarrolla a partir de principios institucionales que desde el propio Estado de Derecho postulan su limitación o su exclusión. En ello coinciden significativamente las tradiciones dogmáticas alemana y francesa, por lo demás tan diferentes.

    El desarrollo en Francia, que tanto influyó en la España del siglo XIX, es conocido. Temiendo que los Tribunales obstaculizaran las reformas impulsadas por el nuevo poder político, los revolucionarios formularon el principio de división de poderes en términos que impedían cualquier control judicial efectivo de la Administración. Para asegurar la racionalidad y el respeto a la ley, sólo era aceptable el auto- control administrativo. El ensayo, de encomendárselo a un órgano consultivo en la materia, el Conseil d'État, resultó tan afortunado que el originario sistema de jurisdicción retenida pudo convertirse finalmente en régimen de jurisdicción delegada. El paso último en esa dirección, que supone atribuir el control de la actuación administrativa a una auténtica jurisdicción integrada plenamente en el Poder Judicial, fue esbozado anticipadamente por los constituyentes gaditanos, influidos en éste y en otros extremos por la experiencia británica. El llamado modelo judicialista sirvió desde entonces como referencia para el debate; pero su implantación formal, al margen de episodios singulares, no fue posible en España antes de que se asentaran la reforma de la Administración de justicia y el propio régimen liberal.

    Argumentos diferentes pueden extraerse de la tradición dogmática más relevante a la hora de construir entre nosotros la teoría del Derecho público, que es la alemana 5. . El Estado constitucional no renunció en realidad a la herencia del viejo poder público intervencionista y autoritario; junto con la garantía general de la libertad y de la propiedad cultiva la propia gloire, entendida ahora también como progreso 6. , y al efecto desarrolla políticas y tareas de muy diversa índole. Ahora bien, tales actividades estatales resultan ajenas a la Constitución, cuidadosamente preservada en el ámbito de la reserva de Ley, donde convergen Parlamento y derechos. Todo cuanto exceda de él pertenece al espacio propio del poder ejecutivo, legitimado autónomamente por el principio monárquico, y de su Administración, que encuentra en aquellas tareas el apoyo necesario para extenderse. La reserva Page 552 de Ley y los derechos ni siquiera constituyen al efecto un simple límite negativo, porque la doctrina de las relaciones especiales de sujeción, a las que se entienden sometidos todos los afectados por esa actuación administrativa, está precisamente orientada a excluir tales garantías. Consecuentemente, sin Ley ni derechos que amparar, no es concebible control judicial alguno de esta vasta y siempre creciente acción administrativa. La teoría democrática de la soberanía y de la Ley, formulada ejemplarmente por Hermann Heller, constituirá el punto de partida para superar tal situación .

  3. La Historia ha rectificado sustancialmente aquella referencia originaria a la magnitud, al contenido y a la estructura del poder público, que parecía necesario derivar del postulado del Estado de Derecho. Por ello, los supuestos del control judicial de la Administración no pueden ser reducidos a la invocación ahistórica de autores, principios y desarrollos clásicos, cuya pervivencia cierta se desea proyectar unívocamente sobre el presente. Como si las instituciones jurídicas poseyeran una lógica inmanente que tendiera a aproximarlas a la perfección según su idea originaria. Los efectos de tal proceder son conocidos. Citando a García-Pelayo,"es claro que toda evidencia en el contenido conduce, en principio, a un resaltamiento de la forma; toda evidencia en lo sustancial, a una doctrina desustancializada" 7. . En las cuestiones que nos ocupan, el reproche puede dirigirse frente a quien pretenda detenerse en el juego casi fosilizado de competencias implicadas en el control judicial de la Administración Pública, olvidando que las tareas del Estado determinan su sentido y que, por tanto, las transformaciones del Estado contemporáneo alteran el significado de tales competencias.

    A la postre, el uso legitimador del viejo ideario liberal, remozado justo en momentos de incertidumbre para el futuro del Estado social, no deja de constituir un ejercicio retórico banal. La perenne vigencia de los grandes principios no impide que los elementos singulares que han modelado su concreta estructura necesiten ser comprendidos en su nueva circunstancia, como elementos de una situación siempre contradictoria.

  4. Las transformaciones aludidas se pueden resumir desde la doble perspectiva de los derechos fundamentales y de la organización del poder público.

    La comprensión limitada de los derechos fundamentales, sobre la que se construye el paradigma clásico, ha sido definitivamente desbordada. De un lado, tales derechos se expanden hoy hacia zonas antes exentas, por ejemplo hasta las relaciones especiales de sujeción. Pero ocurre además que no cabe concebirlos como meros límites al poder público, ni su protección es sólo reactiva. El Estado social no se conforma con garantizar a cada cual la posición que le asigna el despliegue Page 553 de las libertades, sino que pretende situarlo en el lugar que le corresponde de acuerdo con su dignidad, variable en función de las posibilidades abiertas por los cambios económicos y sociales. Al Estado orientado por los derechos compete no sólo la intervención orientada a restaurar el orden perdido, sino también la configuración misma del orden justo y la prevención de los riesgos de cualquier género que puedan amenazarlo. Las tareas asistenciales, promocionales y de prevención que la Administración asumía antes de forma casuística y autónoma se sistematizan, se orientan y se potencian desde la nueva interpretación de los derechos fundamentales. A su núcleo defensivo, que mantiene su sentido e incluso se proyecta frente al legislador, ha de añadirse su comprensión como derechos de prestación, al procedimiento y a la organización.

    Todo ello supone una extensión del ámbito de la reserva de Ley mediante nociones que, como la garantía del espacio vital efectivo y de la igual libertad, vinculan la noción abierta de reserva de lo esencial a la nueva comprensión de los derechos. Aunque se generaliza así la dirección legal de la Administración, y correlativamente su control judicial, se constatan a la vez las insuficiencias de la Ley para ordenar las nuevas tareas públicas. Nunca logró el legislador la omnipotencia; pero ahora se enfrenta a demandas crecientes, que sólo puede satisfacer renunciando a...

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