Artículo 105: Audiencia del ciudadano en procedimientos administrativos y acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos

Autor:José Ramón Parada Vázquez
Páginas:527-546
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo (U.N.E.D.) Profesor Titular E.U. de Derecho Administrativo (U.N.E.D.)
RESUMEN

I. La audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas [art. 105.a)]. 1.Introducción: significado, eficacia y naturaleza jurídica del artículo 105.a) C.E. 2. Regulación legal del derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas. A) En el ámbito de la Administración General del Estado. B) En el ámbito ... (ver resumen completo)

 
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ILa audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboracion de las disposiciones administrativas [art. 105.a)]
1. Introducción: significado, eficacia y naturaleza jurídica del artículo 105a) C.E

El artículo 105.a) C.E. supone la constitucionalización -y, a la vez, como veremos, la ampliación del alcance- de un principio procedimental administrativo ya recogido, en lo esencial, en nuestra legislación preconstitucional (concretamente, en el art. 130, apartados 4.º y 5.º, de la Ley de Procedimiento Administrativo

[L.P.A.] de 17 de julio 1958) 1, a saber: el principio de audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (¡no así, sin embargo, en el procedimiento de elaboración de los proyectos de ley, ni en el de elaboración de los Decretos-Deyes y Decretos Legislativos!).

En todo caso, no es -ni mucho menos- tacaña la garantía consagrada en el artículo 105.a) C.E., máxime si tenemos en cuenta que ninguno de los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno la ha elevado -si acaso la recoge- a rango constitucional. Ahora bien, es verdad también que, dado el avanzado grado de sensibilidad hacia los postulados administrativos del principio de Estado social y democrático de Derecho que había demostrado -en éste y en algunos otros aspectos- nuestra legislación preconstitucional en materia de procedimiento administrativo, el constituyente de 1978 no podía menos que constitucionalizar el principio de audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias.

Sin embargo, y como confirma el hecho de que el artículo 105 C.E. dedique dos apartados separados [el a) y el c)] a regular la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas y en el de adopción de resoluciones, no estamos en el primer supuesto ante una manifestación o concreción, sensu stricto, del principio general que postula el derecho a la defensa contradictoria de las partes o interesados en los procedimientos -sean éstos de naturaleza judicial o administrativa- cuyo objeto sea la aplicación de la ley a un caso concreto, es decir, la emanación de una resolución cuyo contenido pueda afectar restrictivamente a la esfera de derechos de aquéllos (principio nemine damnatur sine audiatur o nemo damnatus nisi auditus vel vocatus). Como es sabido, en el ámbito del proceso judicial este principio se halla garantizado constitucionalmente al máximo nivel -esto es, como derecho fundamental susceptible de amparo judicial y consti-Page 528 tucional- en el artículo 24.1 C.E., que consagra el derecho de todos a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión (SS.T.C. 214/1994 y 242/1994). Por el contrario, la garantía constitucional del principio de audiencia en el procedimiento de producción de los actos administrativos no comparte tal rango, al menos si nos atenemos a la ubicación sistemática del precepto constitucional que contiene dicha garantía, el artículo 105.c) C.E. 2.

Pues bien, a diferencia de la audiencia que la Constitución garantiza en el ámbito del proceso judicial y del procedimiento de producción de los actos administrativos, la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas no responde sólo al principio nemine damnatur sine audiatur en cuanto principio garantista vinculado a la idea de Estado de Derecho. Si bien uno de los fines de la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas es también, sin duda alguna, el de proteger los derechos e intereses particulares potencialmente afectados por ellas, no es ésta su única finalidad. La audiencia de los afectados en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general también persigue otros dos fines, vinculados ambos no tanto a la idea de Estado de Derecho, sino al postulado de eficacia y eficiencia propio del Estado social y al principio de Estado democrático: por un lado, coadyuvar al acierto, a la eficacia y, en definitiva, a la calidad de las normas administrativas y, por otro, reforzar su legitimación democrática (indirecta), derivada del sometimiento de los órganos que las producen a la dirección que sobre ellos ejercen los órganos de gobierno democráticamente legitimados por la confianza que les proporcionan los órganos de representación popular y la responsabilidad política que asumen frente a los mismos.

Si bien en ninguno de los tres apartados del artículo 105 C.E. se menciona la palabra"derecho", es evidente que el triple mandato al legislador en ellos contenido (¡no se trata sólo de una mera reserva de ley!) tiene por objeto la regulación por éste de tres auténticos derechos públicos subjetivos. Derechos subjetivos cuyo reconocimiento y articulación impone al legislador, aun cuando no se hallan acabados en su diseño constitucional, la propia Constitución. Lo que regula el artículo 105 C.E. no son ciertamente, pues, derechos constitucionales perfectos, pero sí, desde luego -algunos dirían"cuando menos"-, derechos constitucionales de configuración legal 3 y no meros objetivos programáticos de política legislativa. Ello significa que, como ha afirmado el Consejo de Estado, el artículo 105.a) C.E. tiene eficacia normativa directa, de lo que se derivan, por lo pronto, dos conse-Page 529 cuencias inmediatas: en primer lugar, que el enunciado inicial del artículo 105 C.E. ("la ley regulará") no puede ser entendido como la posposición de su vigencia hasta el momento en que el legislador estime oportuno acometer su desarrollo legal; y, en segundo lugar, que la legislación ordinaria (incluida la preconstitucional, art. 130.4 y 5 L.P.A.) que reconoce y regula el derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general debe acomodarse, siquiera por vía interpretativa (interpretación conforme a la Constitución), a las exigencias del artículo 105.a) C.E. (Dictamen 952/92) 4.

2. Regulación legal del derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas
A) En el ámbito de la administración general del estado

En el ámbito de la Administración General del Estado sigue vigente, por el momento, el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general regulado por la L.P.A. de 1958 (arts. 129 y sigs.), compatible con la Constitución y no derogado por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992 (L.R.J.-P.A.C.), si bien sí lo será probablemente en fechas próximas por la futura Ley del Gobierno, cuyo Proyecto se encuentra en avanzado estado de tramitación parlamentaria en el momento en que se redactan estas líneas 5.

Aunque el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general regulado por la L.P.A. de 1958 resulta, como se acaba de señalar, compatible en lo esencial con la Constitución, los preceptos de aquélla deben interpretarse conforme al artículo 105.a) C.E., lo que implica, en palabras de F. SÁINZ MORENO,"ampliar los supuestos en los que la audiencia es preceptiva (mediante la aplicación restrictiva de las excepciones a la audiencia mencionadas en la Ley), ampliar los sujetos que han de ser oídos (incluyendo a los "ciudadanos" y a las "asociaciones y organizaciones reconocidas por la ley", y no sólo, como dispone el artículo 130.4 L.P.A., a las "entidades que por ley ostenten la representación o defensa de los intereses de carácter general o corporativo") y reforzar el carácter preceptivo del trámite de audiencia" 6.

En esta dirección incide, precisamente, la regulación del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales que contiene el artículo 24.1, apartados c) al e), del antes citado Proyecto de Ley del Gobierno, Page 530 cuyo tenor literal es el siguiente:

"c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los...

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