Nuevos modelos de soberanía. Kosovo y la soberanía irrelevante

AutorAna M. Jara Gómez
CargoInvestigadora de la Universidad de Jaén
Páginas1-25

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La concepción clásica de la soberanía aparece intrínsecamente ligada a la idea de Estado, asumiendo que la soberanía es un atributo esencial e indubitable de los Estados. De este modo se puede concluir que un Estado o es soberano o no es propiamente un Estado.

Sin embargo, lo que resulta sencillo concluir desde el relato académico y la perspectiva doctrinal, no lo es tanto cuando de hechos y concretas situaciones históricas se trata: la soberanía está pues sujeta a interpretaciones y lecturas muy variadas. Ningún Estado posee la total y plena capacidad de disposición sobre todos y cada uno de espacios en los que se despliegan la vida y las acciones de los individuos a él sometidos. Ninguno detenta, por tanto, propiamente el poder absoluto sobre todos los campos de acción de los asociados ni sobre todos los eventos que tienen lugar en el ámbito de su jurisdicción.

No obstante, el hecho fundamental es que, reclamando supremacía, el soberano no está en posición de desplazar la responsabilidad por sus acciones a otro espacio político, sujeto o agente político-institucional, etc. Casi todos los Estados de hoy, democráticos o autoritarios, se basan en la idea de soberanía popular, la idea de que el Estado existe para cumplir la voluntad del pueblo. Si el pueblo es formalmente soberano, cualquiera dentro del Estado es, en última instancia, responsable del devenir de los acontecimientos sociales. El Estado proporciona a la sociedad una fuente de poder estable que hace posible considerar a un individuo o grupo responsable de ciertas decisiones políticas.

En 1999, el Consejo de Seguridad de la ONU autorizó una presencia internacional en Kosovo explícitamente bajo el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, que ofrece cobertura legal suficiente para el despliegue de una administración territorial, que se habría de llamar UNMIK, y que asumiría las funciones gubernamentales y el uso de la fuerza. No se trata solo, por tanto, de que la Resolución del Consejo de Seguridad 1244 dispusiera el marco para la implementación del acuerdo de paz1, sino que el estatus constitucional de Kosovo desde junio de 1999 a febrero de 2008 descansa en ella.

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Un asunto de tanta relevancia, lugar común en la agenda de la filosofía política contemporánea, merece ser analizado en el nuevo marco de las relaciones internacionales, tal y como se viene perfilando en la primera década de este siglo. Sentado, pues, que la soberanía, aunque en permanente evolución, tiene una enorme importancia en el ámbito jurídico y dogmático, y, como ha quedado dicho en el mundo de la realidad sociopolítica. En las páginas siguientes nos proponemos confirmar que en el caso de Kosovo la soberanía resulta prácticamente irrelevante dado que, al menos durante el periodo 1999-2008, ningún Estado puede ejercerla efectivamente ni reclamar las competencias que a ella acompañan.

1. - La Resolución 1244 y la cuestión de la soberanía

Los impulsos políticos para el repliegue tras las fronteras fortificadas en alianza con la aplicación de políticas de contención, están en conflicto con las políticas internacionales de intervencionismo selectivo y con el establecimiento de ‘protectorados’. Este conflicto queda evidenciado en respuestas como la que se dio al conflicto de Kosovo, que fulminó simultáneamente la nonata soberanía tradicional de Serbia2y las aspiraciones de autodeterminación inmediata de Kosovo. Se hace

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necesario distinguir entre la soberanía formal, tradicional de la República Federal de Yugoslavia, que es la que está en juego cuando la OTAN lleva a cabo su intervención militar, y la soberanía sobre Kosovo, que cobra el protagonismo cuando termina la intervención.

Los ataques serbios a civiles de Kosovo en la década de los noventa evidenciaban atrocidades a gran escala y propiciaron una actuación militar de la OTAN contra la que fuera República Federal de Yugoslavia3. Ello dio lugar a la puesta en marcha por parte de la ONU del programa de reconstrucción más ambicioso de su historia. La OTAN comenzó sus ataques aéreos el 24 de marzo de 1999 y el día 9 de junio de 1999, los jefes de las fuerzas militares serbias y de la OTAN llegaron finalmente a un Acuerdo Militar Técnico para el abandono de Kosovo por parte de las tropas serbias4. Al día siguiente, la OTAN suspendió los bombardeos y acordó con Rusia una Resolución del Consejo de Seguridad que preveía una presencia internacional de seguridad militar y otra civil en Kosovo bajo el patrocinio de las Naciones Unidas. Ambas ‘presencias’ constituyen UNMIK, la misión de Naciones Unidas en Kosovo.

Cuando se desplegó UNMIK, su máximo responsable, el Representante Especial del Secretario General, publicó una ley decretando que "toda la autoridad legislativa y ejecutiva en Kosovo, incluyendo la administración de justicia, está conferida a UNMIK y es ejercida por el Representante Especial del Secretario

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General"5. Estas tres líneas no son otra cosa que el diseño de una soberanía absoluta sobre el territorio de Kosovo, sin cortapisas ni mecanismos de control o responsabilidad. Es esta una soberanía que coloca todos los instrumentos de poder en manos de agentes extranjeros cambiantes, no vinculados al territorio o a la sociedad y cuyas prioridades están sujetas a intereses y procesos decisorios que se encuentran a miles de kilómetros de Kosovo6.

La Resolución 1244 afirma también en su preámbulo "el compromiso de todos los Estados Miembros con la soberanía y la integridad territorial de la República Federal de Yugoslavia". Establece también que la administración provisional busca el establecimiento para Kosovo de "una autonomía sustancial dentro de la República Federal de Yugoslavia". Se ha llegado a calificar a estas dos líneas como "una visión esquizofrénica de la soberanía del Estado"7, afirmación que no estamos en condiciones de rebatir, sobre todo porque a esta visión ha de añadirse la amplitud de la autoridad de UNMIK, que roza un modelo cercano al absolutismo. Las actuaciones de UNMIK no se encaminaron a construir la soberanía de Kosovo para el propio Kosovo, es decir, a su posible secesión o independencia. El dilema

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entre la integridad territorial de Serbia y la autodeterminación de Kosovo no se resolvió ni figuró en las agendas durante los años en que UNMIK gozó de los plenos poderes del Estado, y este hecho relevante determina que su trayectoria esté marcada por los apuros que implica la ausencia de destino y la no cooperación entre albaneses y serbios de Kosovo.

En este sentido la Resolución tiene el efecto de crear una situación híbrida que separa la soberanía de jure del ejercicio de facto de los poderes públicos8. Tal vez estos hechos muestran que una de las claves para el siglo XXI es lograr un compromiso entre los principios de autodeterminación y la santidad de las fronteras, tema que, por razones obvias, es imposible abordar en este artículo9.

UNMIK tomó numerosas decisiones que desmienten la intención de un respeto real hacia cualquier otra soberanía sobre Kosovo ajena a ella misma: estableció un sistema de aduanas completamente independiente de la República Federal de Yugoslavia (formada entonces por Serbia y Montenegro), expidió pasaportes y documentos de identidad a los kosovares e introdujo una nueva moneda de curso legal10. Todas estas decisiones se encuentran en el núcleo de la soberanía y reflejan una interpretación muy amplia de los poderes concedidos en la Resolución 1244, prácticamente irreconciliable con la soberanía de la República Federal de Yugoslavia que la propia Resolución decía garantizar11.

En su informe de 12 de junio de 1999, el Secretario General de la ONU presentó la e structura operativa y los conceptos básicos para la puesta en marcha de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo,

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UNMIK12. Se pretendía lograr un formato que permitiese el desarrollo integrado de las innumerables actividades de la comunidad civil internacional en Kosovo bajo una cadena de mando única, precisa y jerárquica13. La presencia internacional militar se materializó en KFOR (siglas para Kosovo Force). Autorizada por la Resolución en paralelo a la presencia civil, era independiente de ésta, si bien ambas habían de coordinarse y apoyarse sin que hubiera jerarquía entre ellas. La tarea primordial de KFOR consistía en evitar el surgimiento de nuevas hostilidades manteniendo el alto el fuego, y vigilar la retirada permanente de las fuerzas yugoslavas y serbias al territorio kosovar14.

UNMIK fue establecida en un principio con un diseño, unas funciones y unos objetivos que han sido extraordinariamente cambiantes con el paso del tiempo y con la evolución de los acontecimientos. Sin duda un punto de inflexión ha sido la unilateralmente proclamada independencia de Kosovo, que ha marcado de algún modo el principio de su fin. La misión nació compuesta por cuatro Pilares, cada

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uno de los cuales, bajo el paraguas de la ONU, tenía un objetivo y un campo de acción propio:

  1. El primer Pilar, de asistencia humanitaria, estaba dirigido desde el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR-UNHCR);

  2. El segundo Pilar, responsabilidad directa de Naciones Unidas, es el de la administración civil, que incluyó al principio los componentes de policía y administración de justicia;

  3. El tercer Pilar, de democratización y fortalecimiento institucional, es (todavía) responsabilidad de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE); y

  4. El cuarto componente de UNMIK, el Pilar de reconstrucción y desarrollo económico, fue encargado a la Unión Europea y financiado principalmente por la Comisión, y desapareció el 30 de junio de 2008.

La principal tarea de UNMIK consistía, pues, en promover el establecimiento de un...

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