La vivienda en el reparto competencial estado comunidades autónomas realizado por la constitución española de 1978
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
CAPÍTULO II
LA VIVIENDA EN EL REPARTO COMPETENCIAL ESTADO-COMUNIDADES AUTÓNOMAS REALIZADO POR LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
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LA MATERIA «VIVIENDA» EN EL REPARTO COMPETENCIAL
El análisis de la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad 148 referido a la materia 149 «vivienda» no puede sino comenzar por el estudio de las competencias «exclusivas» que, en esta materia, pueden asumir las Comunidades Autónomas según se prevé en el art. 148.3 CE, en virtud del principio dispositivo o de voluntariedad 150 que rige el Título VIII de la Constitución, y la expresa e inmediata asunción por éstas de las referidas competencias, resultando que todas y cada una de las Comunidades Autónomas ostentan competencias «exclusivas» en materia de vivienda. Por ello, resulta necesario estudiar, en primer lugar, cuál es el contenido competencial atribuible a la materia «vivienda».
Desde el punto de vista semántico, por vivienda ha de entenderse un espacio físico adecuado para el uso habitacional. Sobre este espacio físico incide, desde diferentes perspectivas, el Derecho 151, por lo que, desde una perspectiva jurídica, el concepto de vivienda es sumamente amplio por resultar referible a una gran pluralidad de dimensiones, manifestaciones y perspectivas jurídicas. Si acotamos nuestro análisis al Derecho público y nos atenemos a las distintas manifestaciones normativas y administrativas actuales referidas a la vivienda, esta materia abarca perspectivas tan diferentes como las siguientes 152:
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Como objeto de producción industrial: establecimiento de criterios tecnológicos de edificación o control de la edificación.
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Como objeto de habitación: criterios de habitabilidad e higiene.
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Como parte integrante de un sector industrial (subsector vivienda): ayudas a los promotores de viviendas y a sus adquirentes.
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Como instrumento para el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales necesitado de protección (derecho a la vivienda): protección pública a la promoción y adquisición de viviendas, rehabilitación y promoción pública.
El conjunto de estas perspectivas jurídicas debe definir, prima facie, la competencia autonómica sobre vivienda. Ahora bien, a pesar de la exclusividad con la que los Estatutos de autonomía han caracterizado la asunción de la competencia sobre la vivienda, el Estado ostenta títulos competenciales que inciden, mediata o inmediatamente, en el ámbito material definido para la vivienda. Por ello, las perspectivas jurídicas que acabamos de identificar con la materia «vivienda» no resultarán siempre atribuidas a la competencia autonómica, sino que podrán corresponder, en su caso, al Estado.
De esta manera y sea cual sea la acepción de «exclusividad» que se adopte 153, resulta claro que el Estado, con base en sus propios títulos competenciales, puede incidir en materias, en principio calificadas como «exclusivas» de las Comunidades Autónomas, puesto que, como acertadamente ha afirmado el Tribunal Constitucional, la competencia legislativa derivada de una competencia exclusiva autonómica no es «ilimitada o absoluta en favor de la Comunidad Autónoma, pues autonomía no equivale a soberanía» 154.
Descendiendo al reparto competencial resultante en el ámbito económico, que resulta especialmente relevante habida cuenta de la importancia económica del subsector vivienda, destacados autores habían llamado la atención, en los primeros años de vigencia de la Constitución Española, acerca de la superación de la técnica de las competencias exclusivas en favor de mecanismos de compartición o concurrencia de las competencias en materia económica que se había producido en todos los modelos federales y regionales 155. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional 156 ha insistido en numerosas ocasiones en la posible limitación de las competencias estatales sobre las competencias autonómicas atribuidas como «exclusivas» en virtud de los diversos títulos competenciales estatales de carácter económico recogidos en el art. 149.1 CE, como auténticos títulos horizontales o transversales 157. Limitación que se hace más evidente y palmaria cuando entran en juego títulos competenciales estatales relativos a la configuración de bases por parte del Estado y en el ámbito de la ordenación de la economía, pues ambos aspectos han sido objeto de una extensiva interpretación por parte del Tribunal Constitucional.
El fenómeno de la existencia de dos Administraciones públicas titulares de competencias sobre un mismo ámbito material, ostentando el Estado la potestad de señalar las bases y la Comunidad Autónoma la de desarrollar estas bases, tan relevante en el ámbito de la vivienda como comprobaremos, ha recibido por la doctrina y por el propio Tribunal Constitucional dos denominaciones diferentes: competencias concurrentes y competencias compartidas. En efecto, la doctrina discute acerca de cual es la denominación más adecuada sin que parezca que haya unanimidad 158, utilizando la doctrina del Tribunal Constitucional indistintamente ambas denominaciones 159. Nosotros utilizaremos el concepto «competencias compartidas» para identificar esta manifestación jurídica.
Como hemos analizado en el Capítulo I de la presente investigación, el ámbito de la vivienda no podía quedar al margen de esta posible intervención del Estado y así fue puesto de manifiesto tempranamente a través de los distintos Reales Decretos de transferencias a las Comunidades Autónomas en materia de vivienda, en los que se hacía referencia a numerosos preceptos constitucionales para justificar la reserva de determinadas competencias en manos del Estado. A estos efectos, resulta necesario avanzar que los títulos competenciales estatales que, en mayor medida, han sido utilizados por el Estado para...
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