Urbanismo y vivienda. La interrelación de las políticas de suelo y vivienda (Conferencia en el III Congreso Español...

AutorJuan-Cruz Alli Aranguren
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra y Técnico Urbanista

Urbanismo y vivienda. La interrelación de las políticas de suelo y vivienda (Conferencia en el III Congreso Español de Derecho Urbanístico. Pamplona, 25 de mayo de 2005)

El urbanismo y la vivienda han sido tratados como realidades distintas, y tan es así, que, incluso en la evolución histórica de la ordenación del territorio para asentar y desarrollar las actividades humanas, se ha marcado como una de sus prioridades la de resolver el hábitat, dotándolo, progresivamente, de las infraestructuras y los servicios necesarios para que la persona se desarrolle, trabaje, etcétera. El suelo objeto de la ordenación y de otras muchas intervenciones públicas, sobre el que se asienta la construcción, es un bien económico escaso, susceptible de usos alternativos, no reproducible, mientras que la edificación es un factor objeto de producción, que puede ser sustituido y reproducido. El suelo constituye un activo físico-económico sobre el que se configura la ciudad, produciendo riqueza en el proceso de construcción, de ahí la consideración meramente economicista que se le ha atribuido, sin entenderlo de modo integral, sino sólo como bien necesario para otras políticas, como la económica.

Aun cuando las políticas de suelo y vivienda hayan discurrido por caminos distintos y separados, lo cierto es que la ordenación permite la edificación, y esta se realiza en terrenos ordenados de algún modo, o al margen de la ordenación, que precisa en un momento posterior de la forma y los servicios urbanos. Por eso mismo, la presencia de los poderes públicos en estas políticas es el mecanismo de coordinar las potestades administrativas para atender las necesidades sociales.

A todo ello se ha de añadir que la evolución humana, el reconocimiento de derechos como el de la vivienda y la configuración de nuevos paradigmas como el del desarrollo sostenible inciden y dan nuevos significados a prácticas humanas, sociales, culturales y administrativas que adquieren nuevo significado. El derecho de vivienda es uno de los derechos sociales amparados en la equidad horizontal y la función redistributiva propia del Estado de bienestar, sobre un estándar mínimo que permita el acceso a la vivienda y otros servicios, así como medio para superar la exclusión social, actuando desde la oferta del producto. Cuando se aplica la equidad vertical, la política de vivienda persigue la redistribución en atención al factor renta, de modo que, garantizado un estándar mínimo, el alcance de la redistribución está directamente relacionado con los niveles de renta de los beneficiarios y actúa sobre el adquirente.

La intervención pública en la política de vivienda se ha ejercido por distintas razones, desde las de equidad y justicia propias del Estado social a las de fomento de la actividad económica como componente de las acciones anticíclicas.

Por otra parte, los poderes públicos, principalmente los estatales, han utilizado las diversas técnicas de intervención. La policía por medio del control de las condiciones higiénicas y del régimen de las viviendas de protección oficial1. El fomento por las ayudas económicas directas, la financiación, la reducción de intereses, las medidas fiscales y las cesiones de suelo. El servicio público por la promoción pública directa de viviendas en propiedad o alquiler. Además, la potestad planificadora se ha plasmado en planes de diversos tipos para la construcción, atenciones sociales urgentes, rehabilitación, etcétera.

La política de vivienda ha sido instrumento de la política económica con sus propios fines económicos y sociales, sin formar parte de la urbanística e, incluso, a veces en su contra, por considerarla un obstáculo que impedía ejecutar aquella, por la incidencia en los costos del suelo. La consideración del suelo como el elemento sobre el que se sustentan las viviendas, las infraestructuras y los equipamientos exige partir de la ordenación en la que se concretan los objetivos socio-económicos por medio de las determinaciones del planeamiento. Para establecer un claro compromiso entre el Plan y los objetivos se han creado los estándares de viviendas sometidas a regímenes de protección pública, que se imponen al planificador y a la Administración actuante y limitan su discrecionalidad.

1. La evolución histórica del tratamiento de la vivienda en relación con el urbanismo

En este aspecto se distinguen varios períodos:

    a) El del urbanismo histórico hasta la Ley de 12 de mayo de 1956 en el que se ordena el crecimiento y se inicia la política de vivienda.
  1. El urbanismo normativo, basado en el Plan de Ordenación conforme a la Ley de 1956, que inicia la concepción integral de la ciudad y su territorio, de las actividades y necesidades a satisfacer.

  2. El del urbanismo operativo, para lograr objetivos concretos en suelo y vivienda, incluso al margen del Plan, con nuevos medios jurídicos que superan la Ley de 1956 y sus instrumentos.

  3. El urbanismo concertado, a partir del III Plan de Desarrollo de 1972 y la planificación de la política pública de vivienda.

  4. El urbanismo dirigido, que incrementa la participación de la comunidad en las plusvalías, plasmado en la Ley de 1990 y en el Texto Refundido de 1992.

  5. El urbanismo neoliberal, que se consagra en la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones.

A lo largo del siglo XIX se concibió la urbanización de las ciudades como una potestad pública que condicionaba y limitaba las facultades dominicales y se ejercía como una obra pública, por lo que se excluía del justiprecio de los bienes expropiados cualquier valoración derivada del Plan o del proyecto de obras públicas, ajena a su valor rústico, como estableció la Ley de Expropiación Forzosa de 1879. Fue la época de los ensanches de poblaciones y del «urbanismo de obra pública»2, en el que la ordenación del crecimiento de la ciudad estaba justificado por la necesidad de prever espacios para las viviendas y los usos terciarios, pero sin previsiones de política de vivienda3. Los planes de expansión y los de alineaciones siguieron la dinámica de la mínima ordenación y unas precisas ordenanzas que establecieran el régimen de la edificación y agilizaran el otorgamiento de licencias.

1.1. La vivienda desde la higiene y como problema social

Históricamente, la política de vivienda se ha trazado al margen de la ordenación urbana, concebida como ciudad de los propietarios del suelo que, una vez urbanizado, podía destinarse a la construcción de viviendas. A estas se les dio un tratamiento higienista o de problema social, pero no fueron el referente básico de la ordenación, sino una consecuencia de los usos de interés que generasen plusvalías para los propietarios de suelo y la actividad constructora privada. Al primer modelo respondieron las medidas de la Real Orden de 9 de septiembre de 1853 sobre condiciones de salubridad y precios de alquileres de las viviendas4, la Instrucción General de Sanidad de 1904, las Bases Generales para la redacción de los Reglamentos de Higiene de 1910 y las Instrucciones técnico-sanitarias para pequeños municipios de 19235.

La construcción de viviendas para atender las carencias sociales se planteó como un medio de la política social, una vez que la incipiente Revolución Industrial transformó las ciudades, potenció la inmigración y creó un proletariado urbano víctima de la economía liberal, hacinado y segregado en espacios sin servicios ni condiciones habitables. A pesar de ello, la gravedad de la situación obligó a los gobiernos liberales a tomar algunas iniciativas de medidas higiénicas y de promoción de viviendas, que significaron el paso de la ciudad liberal de la primera revolución industrial a la ciudad neotécnica y posliberal6. Fueron los fundamentos de las políticas sociales que ha desarrollado y consolidado el Estado social de Derecho de la Constitución, entre cuyos derechos sociales y deberes prestacionales de los poderes públicos está reconocido el derecho a la vivienda (art. 47 CE)7.

Desde finales del siglo XIX, el problema de la vivienda y las políticas para resolverlo se han apoyado en la actividad administrativa de fomento de la construcción por parte de los constructores privados y, con mucha menor importancia, en la actividad directa de la Administración construyendo y adjudicando viviendas por considerar que se trataba de una necesidad de servicio público. Además, ha sido una constante su utilización en la política económica para reactivar la actividad y mantener el empleo con el efecto multiplicador que la construcción implica para...

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