Primeros resultados del libro verde de la comisión europea sobre la legislación alimentaria: modificación de la directiva 85/374/CEE (responsabilidad objetiva)
| Autor | Luís González Vaqué |
| Cargo | Comisión Europea, Bruselas |
| Páginas | 50-63 |
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Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Institución en la que presta sus servicios Se agradece a MENNELLA, M , PARDO LEAL, M y THEISSEN, A SU colaboración en la redacción del presente estudio
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Poco nos podíamos imaginar en 1995, cuando en estas mismas páginas 1 nos referíamos a la elaboración de un Libro Verde sobre la legislación comunitaria relativa a los productos alimenticios y alimentarios 2, que su publicación, en abril de 1997 3, iba a coincidir con la crisis provocada por el anuncio de las autoridades británicas sobre la posible existencia de un vínculo entre una variante de la enfermedad de Creutz-fel-Jacob y la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), que enseguida se conocería como la crisis de las vacas locas. Ocurrió, sin embargo, que la preparación del citado Libro Verde resultó bastante laboriosa, aunque gracias al retraso sufrido fue posible incluir en el mismo algunos temas que se revelaron de gran actualidad e interés en relación a la mencionada crisis de las vacas locas... Entre éstos destacan la necesidad de mejorar el asesoramiento científico en la elaboración de la legislación alimentaria y la gestión de los riesgos graves e inmediatos Dará la salud pública 4 y la conveniencia de aplicar e! principio de responsabilidad objetiva a las materias primas agrícolas no transformadas 5.
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Esta última cuestión -que implica la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad civil por los daños causados por productos defectuosos 6- podría convertirse en la primera realidad tangible resultante del citado Libro Verde, si se adopta la propuesta de la Comisión para modificar la Directiva 85/374/CEE, presentada apenas seis meses después de su publicación 7. Por esta razón, así como por el interés intrínseco del tema, nos parece útil dedicar el presente estudio a la eventual ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE que debería mejorar -directa o indirectamente- el nivel global de protección de los consumidores (aunque no elimine la necesidad de una normativa adecuada de segundad de los productos y de sistemas oficiales de control eficaces). De todos modos, antes de entrar en materia, nos referiremos brevemente 8 al tantas veces citado Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria en la Unión Europea, en cuyo marco se sugirió, finalmente, la modificación de la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por productos defectuosos. Y, acto seguido, analizaremos los aspectos más importantes de dicha Directiva a fin de facilitar la apreciación de la trascendencia de la modificación propuesta 9.
El mencionado Libro Verde de la Comisión - cuya publicación inaugura, en cierto sentido, una nueva etapa en la historia del Derecho alimentario en Europa- tiene por objeto 10: «- examinar en qué medida la legislación (comunitaria relativa a los alimentos) responde a las necesidades y expectativas de los consumidores, los productores, los fabricantes y los comerciantes; - estudiar de qué forma las medidas destinadas a incrementar la independencia, la objetividad, la equivalencia y la eficacia de los sistemas oficiales de control e inspección de los productos alimenticios están logrando sus objetivos; - iniciar un debate público sobre nuestra legislación alimentaria con el fin de proporcionar orientaciones a la Comisión para sus iniciativas legislativas futuras en el sector de los productos alimenticios; y, por consiguiente, - sentar las bases para que la Comisión pueda proponer medidas para, en la medida de lo posible, unificar y simplificar de forma coherente la legislación alimentaria comunitaria, aumentar la protección de la salud publica, mejorar el funcionamiento del mercado interior y tener en cuenta la importancia creciente de la dimensión exterior y, en particular, de las políticas seguidas por nuestros socios comerciales más desarrollados, así como de las obligaciones derivadas de los acuerdos de la OMC.» Para lograr estos fines, la Comisión propuso realizar una consulta, lo más amplia posible, e invitó a todas las partes interesadas a participar en la misma Tras esta consulta, y a la vista de las observaciones y sugerencias recibidas, será el momento oportuno para proponer a su vez, si resultara necesario 11: - una propuesta de Directiva general sobre los productos alimenticios; - la consolidación y simplificación de determinadas disposiciones o la reformulación de la legislación actual; - sugerencias o propuestas de carácter no legislativo, como modificaciones de los procedimientos o los métodos de trabajo.
No nos es posible extendernos en la presentación del Libro Verde en cuestión, por lo que recomendamos a los lectores interesados el resumen que figura al inicio del mismo, sin excluir, por supuesto, una lectura más exhaustiva de la citada comunicación de la Comisión...
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Precisamente en el citado resumen figuran los siguientes seis objetivos básicos para la legislación alimentaria comunitaria que pueden servir para articular el debate: «1. Garantizar un alto nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y de los consumidores.
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Garantizar la libre circulación de mercancías en el mercado interior.
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Procurar que la legislación esté basada principalmente en pruebas científicas y en la evaluación de los riesgos.
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Garantizar la competitividad de la industria europea y desarrollar sus perspectivas de exportación.
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Hacer asumir a la industria, a los productores y a los proveedores la mayor parte de la responsabilidad de la seguridad de los productos alimenticios, mediante sistemas de análisis de riesgos y control de los puntos críticos (HACCP) que deben ser reforzados por un control oficial y unas disposiciones de ejecución eficaces.
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Garantizar la coherencia, racionalidad y claridad de la legislación. »
Para lograr estos objetivos será necesaria siempre según el Libro Verde de la Comisión- una estrategia reglamentaria que abarque la totalidad de la cadena alimentaria, de la granja a la mesa, lo que plantea dos cuestiones:
* la medida en que deben depender del mismo conjunto de normativas generales la producción agrícola primaria y el sector de los productos alimenticios transformados,
* la aplicación obligatoria a la producción agrícola primaria del principio de la responsabilidad civil de los productores por productos defectuosos. Vale la pena señalar, finalmente, que la Comisión se refiere también, en el tantas veces citado Libro Verde, a la introducción a nivel comunitario de una obligación general de garantizar la seguridad de los alimentos, que consistiría fundamentalmente en que la industria alimentaria tendría que garantizar que sólo llegan al mercado alimentos salubres, seguros y aptos para el consumo humano, de modo que toda industria alimentaria que comercializase un alimento que no fuera seguro, salubre o apto para el consumo infringiría la ley y se haría acreedora a una sanción penal o admi nistrativa 12. Pero debemos advertir que la inclusión de la mencionada obligación en la legislación comunitaria -según lo previsto por la Comisión- se traduciría en una responsabilidad adicional para las empresas alimentarias exigible directamente ante las autoridades competentes con arreglo a la legislación penal o administrativa del Estado miembro correspondiente, que sería totalmente independiente de la cuestión de la responsabilidad de los productores ante los consumidores de productos defectuosos, objeto del presente estudio 13.
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De la lectura del primer considerando de la Directiva 85/374/CEE se deduce que los objetivos fundamentales del legislador comunitario fueron eliminar las divergencias entre las legislaciones de los Estados miembros en materia de responsabilidad del productor que pudieran falsear la competencia o afectar a la libre circulación de mercancías dentro del mercado común, por un lado, y, por otro, favorecer la existencia de distintos grados de protección al consumidor. Sin embargo, la doctrina 14 suele atribuir a las alarmantes noticias que, en los años setenta, llegaban de los EE.UU sobre la aplicación de la nueva legislación americana relativa a la strict liability un efecto catalizador de las inquietudes de los empresarios... (más que de las de los consumidores)... que indujeron a lanzar la iniciativa de una normativa comunitaria que impidiera los excesos de una responsabilidad objetiva al US-style. Y no cabe duda de que, si la meta o finalidad del legislador comunitario era evitar los excesos de una aplicación por los tribunales de una responsabilidad objetiva a la americana, dicho objetivo puede considerarse alcanzado.
El artículo 1 de la Directiva 85/374/CEE consagra el principio fundamental...
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