Utilización del dominio público
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. |
1. DISPOSICIONES GENERALES
1.1. RÉGIMEN GENERAL DE UTILIZACIÓN
La utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera es libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, haciendo la norma una enumeración no exhaustiva1 de los mismos, al señalar que estos pueden ser pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a la LC2.
No obstante, dicha utilización puede ser limitada por circunstancias excepcionales. Así, por ejemplo en materia de protección de espacios naturales, el TS3 desestimó un recurso planteado contra Plan Rector de Uso y Gestión del Parque de Doñana, aprobado por RD 1772/1991, que pretendían la nulidad del citado Plan por vulneración del principio de jerarquía normativa y el reconocimiento de sus derechos a circular y estacionar, así como a embarcar, varar y desembarcar, libremente en la zona marítimo terrestre colindante con el citado parque, por tanto, el derecho a una indemnización. Advierte esta Sala que en la Ley 91/78 del Parque Nacional de Doñana se habilitaba al Gobierno para incorporar a dicho Parque a otros terrenos colindantes por acuerdo de Consejo de Ministros, cuando concurrieran ciertos requisitos, que se dan en este caso. Así la vulneración de la LC debe rechazarse por aplicación del principio de que la ley especial prevalece sobre la general, y porque en el art. 31 LC se supedita el uso de la zona marítimo terrestre a lo que dispongan las leyes y reglamentos.
Los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en la LC, en otras especiales, en su caso, y en las normas generales o específicas correspondientes, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido4.
Esta exclusión específica de la usucapión tiene una justificación clara, dado que de otro modo se invalidaría el principio de que sólo mediante título administrativo cabe adquirir derechos de uso privativo, que es un principio básico del derecho concesional5.
Pese a la contundencia de la expresión (sólo podrán ampararse), lo cierto es que la Administración utiliza el demanio marítimo-terrestre sin previa reserva en los casos de obras públicas que sean de su competencia y que se ejecuten directamente. En estos casos la Administración no puede autoconcederse nada, sino que simplemente ejecuta una obra pública que es de su competencia, y para ello utiliza el dominio público6.
Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación7, debiendo ocupar el menor espacio posible8. En este sentido, es preciso alegar, justificar y probar que la ocupación del dominio público es imprescindible para la actividad de que se trata9. Aclarando el RC que estas actividades son10:
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Las que desempeñan una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
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Las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio.
Se debe ponderar en todo momento la necesidad misma de la ocupación. Es menester considerar que la LC sólo habla de ocupaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, por lo que se debería evitar, en todo momento, interpretaciones extensivas de la norma a través del tenor literal del Reglamento, pues el espíritu de la LC es inobjetable.
Es de reseñar, en este punto, que el otorgamiento generalizado de concesiones y autorizaciones administrativas, «sin tratamiento diferenciado», ha causado importantes perjuicios en los bienes de dominio público marítimo-terrestre. De ahí que el Legislador, además de proclamar, reiteradamente, el uso y disfrute «abierto» de los mencionados bienes, disponga que toda excepción a ese uso o destino público debe justificarse exclusivamente en el «interés colectivo», sin que puedan existir usos intemporales, sino «estrictamente limitados en el tiempo y en el espacio» y siempre que quede asegurada la conservación e integridad del dominio público cedido «con la adopción de las adecuadas medidas de restauración». La concesión de dominio público marítimo-terrestre es el título jurídico que legitima la limitación sufrida por la afectación de los bienes de la zona marítimo-terrestre al uso público o al servicio público. Dicha limitación se considera que beneficiará a la colectividad11.
El TS12 es meridiano en la consideración de usos comunes y usos especiales, no admitiendo ningún argumento que justifique la ocupación con un uso especial del art. 31.2 de la LC sin la correspondiente, y previa, autorización, en clara sintonía con el art. 40 de la LC, y ello incluso ante materia de licencia urbanística y habiendo sido recurrido el correspondiente deslinde13.
A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el art. 25,1 de la LC, referidas a la servidumbre de protección, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Minis- tros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados14.
Esta declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros no reemplaza, salvo en el supuesto de previa reserva, a los actos de intervención que la legislación sectorial encomiende a la Administración Autonómica o, en su caso, a la Local, sino que se superpone a ellos, limitándose a la función de garantizar la integridad física o jurídica del dominio público, y sin que pueda interferir en la apreciación de los factores regulados por la correspondiente legislación sectorial, por parte de la Administración encargada de ejecutar esta última15.
Por ello debemos considerar prohibidos los siguientes usos:
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Las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
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La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio.
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Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos.
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El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.
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El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración.
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La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.
Este régimen de uso es de aplicación a todos los bienes de dominio público marítimo-terrestre y a todos los regímenes de utilización del mismo, incluyendo reseras, adscripciones, concesiones y autorizaciones, cualquiera que sea la Administración competente16.
Asimismo, previamente al otorgamiento del título administrativo habilitante para la ocupación del dominio público, deberá quedar garantizado el sistema de eliminación de aguas residuales, de acuerdo con las disposiciones vigentes. El posterior incumplimiento de esta obligación dará lugar a la declaración de caducidad del título administrativo y al levantamiento de las instalaciones, sin perjuicio de la sanción que, en su caso, corresponda17.
La LC sustenta como principio que, en garantía de ese uso común, deberán removerse todas aquellas situaciones que supongan un obstáculo efectivo a la accesibilidad de las personas, lo cual es algo incuestionable: uno de los fines expresamente declarados de la actuación administrativa en este demanio es garantizar el uso público del mar y restantes pertenencias demaniales; así, la protección del dominio público marítimo-terrestre implica el propio reconocimiento de ese derecho al uso común (art. 31) y la declaración sobre el carácter excepcional de las ocupaciones de este demanio (art. 32) abundan en ese mismo principio18.
Por ello la Administración solamente debe otorgar, mediante concesión, el uso exclusivo de una parte del dominio público cuando de dicha utilización deriva una ventaja para el interés público19. Esta ventaja, una más racional o productiva utilización del dominio público, es la causa del otorgamiento de la concesión de dominio público, esto es, la competencia estatal en orden al otorgamiento de auto- rizaciones y concesiones en el demanio costero vendrá determinada en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público20. Aunque al peticionario de la concesión le mueva, al solicitarla, su propio beneficio, no desconoce que la Administración únicamente le permitirá la utilización del dominio público solicitado, si dicho aprovechamiento redunda en beneficio de la colectividad21.
Los fines públicos deben prevalecer y, en su caso, desplazar a los fines privados, cuando se contradicen, es lógico que el Ordenamiento jurídico proteja de manera especial la satisfacción de la finalidad pública pretendida por la Administración y le otorgue a ésta un medio jurídico que le permita defenderla. Este medio jurídico se manifiesta en una particular forma de resolución, la caducidad22.
En otro orden de cosas, los embarcaderos, rampas u otros tipos de atraques a utilizar por embarcaciones de líneas regulares de tráfico de pasajeros en régimen de explotación comercial, temporal o permanente no podrán ubicarse fuera de la zona de servicio de los puertos23.
Cuando, por causas debidamente justificadas, las instalaciones a que se refiere el apartado anterior deban situarse fuera de una zona de servicio portuaria existente, deberá estar aprobada, con anterioridad al inicio de las obras, la ampliación de la zona...
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