Urbanizaciones privadas (Explicación de una propuesta de regulación)
| Autor | M.a del Carmen Gete-Alonso y Calera |
| Cargo | Catedrática de Derecho Civil (UAB). Vocal de la Secció de Dret patrimonial de la Comissió de Codificació de Catalunya |
| Páginas | 99-126 |
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PRECISIONES CONCEPTUALES Y TERMINOLÓGICAS
Antes de comenzar el análisis de lo que se califica como urbanización privada o, también, urbanización particular o de iniciativa privada, es de todo punto imprescindible llevar a cabo una serie de precisiones de delimitación, conceptuales y terminológicas, con el objeto de determinar, de la manera más exacta posible, qué es lo que se quiere dar a entender bajo dicha expresión.
Hace unos años, en la ponencia que presenté(1) a las IV Jornades de Dret Català a Tossa (1986) que versaron sobre el Régim de la Propietat Collectiva Urbana a Catalunya(2) señalaba que bajo esta expresión -la de urbanizaciones privadas- se encierra, explicado de una manera sintética, un fenómeno complejo en el que cabe distinguir una actividad -la de urbanizar: la conversión material del suelo (la finca)- y un resultado: la creación de un nuevo asentamiento social (núcleo de población) que desemboca en el establecimiento de un nuevo régimen jurídico de propiedad privada(3). Situación (de urbanización) en la que debe considerarse la intervención de conceptos propios del Derecho público junto a los del Derecho privado que se hallan en relación de interdependencia de forma tal que no resulta posible hablar de urbanización privada obviando el componente público.
Pues bien, esas afirmaciones continúan, hoy, siendo exactas. Con todo, a pesar de los años transcurridos, sigue siendo necesario volver a efectuar precisiones conceptuales ya que parece que el empleo del nomen urbanización por parte de los juristas (y del legislador) de Derecho privado no acaba de ser entendido por aquellos que pertenecen al ámbito de Derecho público, hasta el extremo que los principales desencuentros que existen a la hora de redactar y presentar un proyecto legislativo privado (de Derecho civil) se sitúan en los equívocos originados por la terminología y los conceptos. De ahí lo ineludible de estas primeras digresiones en torno al tema que nos ocupa.
La expresión urbanización, sin duda tiene su origen en el ámbito del Derecho público ya que es en éste en el que se forma su concepto, y en concreto pertenece al Derecho administrativo y se inserta en el denominado Derecho urbanístico a partir del momento en que es la Administración la que asume la función de ordenar el territorio de manera que su aprovechamiento y uso sea racional para toda la población y superando la fase en que se dejaba a la autonomía privada (el titular dominical) tal iniciativa.
En esta sede, el urbanismo (en el que se incluye el concepto más concreto de urbanizar), conforme a lo que se acaba de indicar se identifica urbanizar a aquellas técnicas e instrumentos jurídicos de proyección, ejecución y gestión a través de los cuales se va a procurar esa ordenación y aprovechamiento racional del territorio.
En concreto, en el dato que nos interesa ahora, en el Derecho urbanístico:
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Urbanizar implica la realización de una actividad que se ejecuta sobre una finca (inmueble) con la finalidad de dotarla de las infraestructuras y servicios que determina la ley o el planeamiento urbanístico para que adquiera la condición de suelo apto para la edificación (la condición de solar) y para permitir el asentamiento de un núcleo de población en condiciones adecuadas.
Se puede resumir que urbanizar es llevar a cabo las actuaciones y obras de urbanización necesarias sobre el suelo no urbano o parcialmente urbanizado, aunque en ambos casos calificado por el plan como urbano, susceptible de ser urbanizado para provocar una conversión material y jurídica del mismo: su transformación en suelo urbano a fin de poder proceder a su edificación.
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Obras o actividades de urbanización, son aquellas que deben ejecutarse para conseguir la modificación indicada, que el suelo alcance la calificación de urbano. En la legislación urbanística se enuncian como obras de urbanización básicas las referentes al saneamiento, compactación y nivelación de terrenos destinados a viales, instalación de aceras en las calles, las obras relativas al establecimiento de las redes de suministro de agua y energías (eléctrica, gas), las de alumbrado público, evacuación de aguas, las de comunicaciones y jardinería que sean necesarias conforme al plan de actuación urbanística correspondiente.
Desde esta perspectiva un terreno ya está urbanizado -la urbanización existe- desde el momento en que han culminado dichas obras; lo que es independiente de si sobre el mismo se ha procedido, a la vez, a la edificación.
Es importante retener que, desde el punto de vista que estamos exponiendo, la urbanización, en cuanto que actividad material transformativa del suelo, está sometida a un control público, no queda en manos de la autonomía privada; son las reglas de Derecho público las que determinan dónde, quién, cómo y cuáles son esas obras de urbanización de conformidad con las previsiones de la ley y de los planes urbanísticos. Como es sabido, quién ejecuta las obras y quién está obligado, además, a hacerse cargo de los gastos que originen depende del sistema de actuación urbanística. Puede suceder que, siempre bajo ese sometimiento a las reglas públicas, esas obras de transformación (urbanización) se efectúen a iniciativa privada, entonces -como es sabido - la denominación jurídica que se da a aquélla, en la normativa, se corresponde, precisamente a la de urbanización privada o, mejor aún, urbanización de iniciativa particular. La expresión, en este caso, no tiene un significado distinto al que se ha venido explicando hasta ahora como actividad de transformación material del suelo efectuada bajo el control y cumpliendo las determinaciones de los planes y leyes urbanísticas sino que sólo indica una modalidad de un sistema de actuación(4).
En lo que ahora nos entretiene basta con hacer hincapié en el dato que nos proporciona el Derecho urbanístico acerca del término y concepto de urbanización: actividad y realización de determinadas obras básicas que, necesariamente, deben ejecutarse con sometimiento al plan y bajo control público.
Si examinamos la cuestión desde el ángulo del Derecho privado se pone de manifiesto que lo que comúnmente se ha venido identificando con la expresión urbanización no es exactamente lo mismo. En efecto, en éste lo que se toma como objeto de definición a la hora de conceptuar la figura jurídica de la urbanización ya no es la actividad, la transformación material y jurídica del suelo mediante la realización de obras de urbanización, sino un resultado: la existencia de una pluralidad de nuevos bienes jurídicos (objeto) que reclaman reglas de organización de intereses de una pluralidad de titulares. Resultado al que, quizá -así se ha de reconocer- inapropiadamente, se ha venido a denominar como urbanización.
En este contexto de Derecho privado, el concepto y el término urbanización tiene que ver con el objeto de los derechos, se inserta en sede de los derechos reales y, dada la comunidad de intereses en juego que se establece entre los objetos y los titulares y la manera en que organizan aquellos (los intereses), se presenta como un régimen jurídico dominical.
Veamos los datos de los que parte el Derecho privado:
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La urbanización privada, en primer término se considera como un nuevo objeto de derecho, un bien jurídico (cosa) que presenta datos particulares que lo conforman. La peculiaridad de este bien jurídico tiene su origen en el período o fase anterior a su existencia como nuevo objeto, en el proceso administrativo de urbanización del territorio, proceso que es el que «justifica» la adopción del vocablo urbanización.
En efecto, se identifica como urbanización a un conjunto de fincas (ya urbanas, estén o no edificadas) que es el resultante de la actividad de urbanizar. Es un nuevo objeto de derecho en cuanto que la actuación pública ha provocado una alteración, material y jurídica, de la situación anterior de la finca o fincas originarias. El proceso ha desembocado en la creación de un núcleo de población y una pluralidad de fincas, destinadas a distintos titulares (que formarán dicho núcleo), entre las que, por razón de la proximidad geográfica y por su contigüidad, surgen intereses y necesidades comunes, unos porque el proceso urbanístico ha originado una serie de elementos de infraestructura que necesariamente comparten, otros porque responden a una voluntad de comunidad. Es esta pluralidad de personas y de fincas, entre las que existe una situación de necesidad común ya impuesta ya voluntaria, la que ha recibido el nombre de urbanización.
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En segundo lugar, la urbanización se inserta en el ámbito de los derechos reales. Es decir, en Derecho privado se toma tal nombre para referirlo a un objeto de un derecho real y no personal. La urbanización se relaciona, principalmente, con el derecho de propiedad; la situación en la urbanización es entre los propietarios que la conforman.
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Finalmente, derivado de lo que se acaba de indicar, el nomen urbanización es el que se emplea para designar el régimen jurídico dominical comunitario que es particular, diferenciado, específico, distinto, en definitiva de otros comunitarios que puedan darse. Es esta última significación la que tiene que ver, de manera propia, con el uso que hace el Derecho privado (las normas y los juristas) del vocablo urbanización privada.
Aclarado lo anterior parece que nadie ha de llevarse a equívoco, ni ello debe dar lugar a contratiempos, a la hora de interpretar y juzgar las decisiones que, desde el ámbito del Derecho privado, se adopten respecto a la forma y contenido de la regulación de las urbanizaciones privadas.
Ha de reconocerse, con todo, que probablemente no sea dicho nomen el más adecuado dada la confusión que genera en algunos, lo que sucede, sin embargo, es que, también, en el ámbito del Derecho privado se trata de un término bastante arraigado, lo que dificulta la adopción de uno diferente. Podría pensarse, frente a una regulación, en matizar o calificar el nomen, sin renunciar a su utilización...
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