Un enfoque positivo del suelo no urbanizable y urbanizable no programado

AutorVenancio Gutiérrez Colomina
CargoProfesor Colaborador Derecho Administrativo. Facultad de Derecho Sevilla
  1. CONSIDERACIONES GENERALES.

    Existen diversas Comunidades Autónomas, y algunas no exentas de importancia como la andaluza, en las que no existe regulación alguna para el suelo no urbanizable a pesar de ser la regulación autonómica el instrumento más adecuado para la ordenación de esta clase de suelo.

    Ello obliga indefectiblemente a acudir a la legislación del Estado, con carácter previo, para hacer un estudio de alcance general en el suelo no urbanizable.

    Es necesario hacer unas reflexiones para mejor comprender las dificultades con que tropieza el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y, en general, la legislación estatal que comparte áreas competenciales con las Comunidades Autónomas.

    1. En primer lugar, es necesario partir de la obligación que tiene el Estado de dar respuesta a los preceptos contenidos en el artículo 47 de la Constitución, que mandaban a todos los poderes públicos a hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada para todos los españoles; a regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación; y a posibilitar la participación en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Quizás una interpretación progresista y avanzada de la Ley del Suelo de 1975 podría haber bastado para dar cumplimiento a estos mandatos, pero no ha ocurrido así en la práctica: bien porque la Administración ha tenido una visión bastante limitada, o porque, y en los casos en que ésta ha sido más avanzada, se ha encontrado en muchas ocasiones con la postura restrictiva de la jurisprudencia (Ref.), lo que ha traído como consecuencia la exigencia de una nueva regulación; y en este sentido la nueva Ley de Reforma pretende ser, una respuesta a esta situación al tiempo que se configura como una interpretación normativa progresista de la Ley de 1975.

      Pero sólo con la Ley de julio de 1990 y su Texto Refundido no pueden conseguirse los objetivos anteriores, ya que con esta legislación sólo se obtienen resultados parciales por una serie de consideraciones:

      1. Unas de tipo objetivo: los problemas de vivienda y especulación del suelo no se pueden solucionar exclusivamente desde la regulación urbanística, sino que requieren otras medidas, como una política equilibrada de fiscalidad del suelo, mejora de la gestión urbanística, Ley de Arrendamientos Urbanos, etc.

      2. Otras en razón de la titularidad competencial, ya que al haber asumido las 17 Comunidades Autónomas las competencias en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de acuerdo con el artículo 148,3 de la Constitución, el Estado sólo puede entrar a regular este tema en cuanto afecte a:

        - Contenido de la propiedad.

        - Materia expropiatoria (a la que lógicamente está vinculada la valoración expropiatoria).

        - Aspectos básicos de las Administraciones públicas.

        - Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (lucha contra la especulación).

      3. Y otras de tipo contingente y coyuntural. La Ley, para nosotros de manera errónea, está pensada para una situación de fuerte desarrollo y no de franca regresión como ocurre ahora. Para que esta legislación sea válida en cualquier circunstancia económica habrá que «descontar, en palabras de TOMAS RAMON FERNANDEZ (Ref.), lo que en la realidad hay de coyuntural, que la Ley no puede resolver, a fin de fijar la atención en lo permanente o estructural»; y en especial corregir lo en ella preceptuado acerca de la: rigidez de los plazos en el caso de incumplimiento de la función social de la propiedad. Esta corrección podría venir de la flexibilización del cumplimiento del Programa en determinados supuestos que aprecie el Ayuntamiento. Sin embargo, esta tesis no la propicia el Texto Refundido. Así, en su artículo 72,5, que regula el contenido del Programa de Actuación del Plan General, no ofrece, resquicio alguno para sustentar la misma tesis de flexibilización; además, no ha reproducido en su articulado el artículo 32,2 del Proyecto de Texto Refundido de octubre de 1991 que establecía: «los Ayuntamientos, previa autorización de la Comunidad Autónoma, podrán dejar sin efecto el régimen general de plazos para la solicitud de licencia en todo o parte del término municipal, cuando circunstancias excepcionales que así lo aconsejen y en tanto subsistan tales circunstancias». Tal supresión ha sido desafortunada, ya que aquel artículo 32,2 posibilitaba que fuera indiferente la aplicación de la Ley con independencia de las circunstancias económicas coyunturales. Pensamos que al tener las normas que regulan los plazos de las obligaciones urbanísticas carácter supletorio, podrá solucionarse esta situación a través de la normativa autonómica.

    2. En segundo lugar convendría destacar las siguientes ideas generales acerca del contenido de la Ley de Reforma de julio de 1990 y del Texto Refundido:

      1. Se insertan en un marco legislativo en el que no existe, en términos generales, una normativa urbanística autonómica des arrollada; y tienen el handicap de no ser una legislación tan omnicomprensiva como la Ley del Suelo de 1976.

      2. No es en sí una legislación de carácter y contenido urbanístico, sino que regula fundamentalmente el Estatuto de la Propiedad y lo inherente a la misma. Por ello no pueden ser de aplicación con carácter pleno los artículos que se refieren al planeamiento, la gestión o la disciplina, sino con carácter supletorio, y en algunos casos con carácter básico. Es decir, que los preceptos de esta legislación tienen un triple contenido:

        - Básicos.

        - Aplicación plena.

        - Supletorios.

      3. No se establecen criterios para determinar el ámbito subjetivo de aplicación. En efecto, la Ley 8/1990, sólo se aplicará a los Municipios de más de 25.000 habitantes, a los comprendidos en los entornos metropolitanos delimitados por la Comunidad Autónoma correspondiente y aquellos otros Municipios de menos de 25.000 habitantes, en los que, cuando las circunstancias lo aconsejen, así lo disponga la Comunidad Autónoma a que pertenezcan; igualmente podrá excluirse a otros siempre que no sean superiores a 50.000 habitantes y no sean capitales de provincia. Pero no se dispone en el Texto Refundido qué censo hay que aplicar para cuantificar el número de habitantes o qué circunstancias pueden aconsejar la inclusión o exclusión de los menores o mayores de 25.000 habitantes, o a estos efectos cuándo puede entenderse que ha habido disminución o aumento de habitantes y qué efecto ello produce.

    3. Y por último, cabe destacar que se establece normativa una dualidad de regímenes jurídicos del suelo.

      - El referente al suelo no urbanizable y urbanizable no programado

      - El referente al suelo urbano y urbanizable.

      Al primero de estos le vamos a dedicar las páginas que siguen; y si bien son más los elementos comunes que tienen el suelo no urbanizable y el urbanizable no programado, a efectos de este trabajo lo vamos a estudiar en dos epígrafes separados.

  2. REGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE.

    1. La nueva consideración conceptual del suelo no urbanizable.

      1.1. Nuestro concepto.

      Es necesario poner de relieve cuál es nuestra consideración del SNU antes de acometer el análisis del régimen que la Ley y el Texto Refundido establecen para el mismo. En este sentido, vamos a destacar las siguientes ideas básicas que enmarcan el concepto del espacio rural (Ref.).

      1. Renovación funcional del espacio rural y su configuración como elemento básico de la Ordenación del Territorio.

        Hasta época reciente sobre el espacio rural había recaído casi en exclusiva la función agraria. En cambio hoy, la agricultura ha, dejado de ser la actividad principal para gran parte de la población rural, porque se está produciendo una auténtica renovación funcional que trae como resultado que no se pueda identificar en su totalidad el suelo rural con el agrario. Más bien hay que considerar el campo de forma integral, como «mundo rural» que engloba lo social, lo cultural y lo personal y no como un «mundo agrícola» que se limita solamente a uno de los medios de trabajo.

        Por ello el suelo rural, que formalmente tiene el carácter de suelo no urbanizable, no debe considerarse, como hace la legislación urbanística estatal, algo residual y marginal, sino como uno de los valores básicos de la Ordenación del Territorio.

        A diferencia de la legislación estatal, la legislación autonómica aborda el estudio del suelo rural desde una óptica distinta, más positiva. Destacan la Ley del Suelo Rústico de Canarias de 7 de abril de 1987, la Ley de 11/1985, de 22 de agosto, de Adaptación a la Ley del Suelo en Galicia, la Ley Foral Navarra 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísticas Regionales para protección y uso del territorio, y más recientemente la Ley de 5 de junio de 1992 sobre suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma de Valencia.

        Por otra parte, en la actividad normativa de las Comunidades Europeas acerca del mundo rural se trasluce igualmente esta diversificación de las funciones del mundo rural y la pérdida de la exclusividad de la función agraria. En este sentido es muy significativo lo contenido en la Comunicación sobre «el futuro del mundo rural» de que cada vez «es más frágil el equilibrio entre las diferentes funciones». Y que es necesario «hacer frente a esa evolución mediante el fomento de un desarrollo rural que mantenga y en algunos casos restaure el equilibrio indispensable» (Ref.).

      2. Insuficiencia del enfoque urbanístico de la propiedad rural: Dualidad de contenido.

        El artículo 33 de la Constitución reconoce el derecho de propiedad. Pero preceptúa igualmente que su contenido esté delimitado por la función social. El marco jurídico de la propiedad urbana viene señalado por la Ley del Suelo; y el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria se forma mediante la adquisición sucesiva de una serie de derechos, siempre que correlativamente se cumplan una serie de deberes.

        Trasladar sin más este planteamiento a la propiedad rural (teniendo en cuenta que la...

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