Regulación jurídico-urbanística del uso de vivienda familiar en suelo rústico

AutorVicent Prats Ramon
1. Introducción

El presente trabajo tiene por objeto analizar el tratamiento jurídico-urbanístico que los diversos legisladores autonómicos dan al uso de vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico. La limitación del estudio al uso de vivienda unifamiliar no es casual, porque aunque es sólo uno de los numerosos usos que tienen incidencia en suelo rústico, la gran presión urbanística que hay en determinadas zonas se concreta de forma preeminente en este uso. Además, el hecho de que el uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico se permita con frecuencia desvinculadamente de los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos o de cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales y que, por lo tanto, no sea de necesaria ubicación en suelo rústico, hace que haya motivos sobra-dos para cuestionarlo. Un trabajo aparte requerirían los usos específicamente turísticos en suelo rústico (agroturismo, hoteles rurales, etc.) que últimamente están teniendo una importante expansión.

Como ya se ha hecho notar, la importancia de la regulación del uso residencial en suelo rústico recae en la significativa expansión de las edificaciones residenciales aisladas sobre el territorio que se ha producido en los últimos tiempos. Los motivos son diversos, pero según Cantó López (2007) ha sido determinante la identificación que se ha dado en ámbitos urbanos de la vida rural como sinónimo de calidad de vida, y otros factores como: la demanda turisticoresidencial (especialmente a los ámbitos litorales), la imposibilidad de las explotaciones agrícolas para competir con los rendimientos urbanísticos del suelo y en consecuencia, el desuso de algunas instituciones agrarias, las nuevas tendencias de crecimiento urbano, y los efectos de las normativas urbanísticas vigentes en cada momento.

En este contexto, cabe decir que el régimen jurídico-urbanístico del suelo rústico se ha estudiado poco y, probablemente, el motivo debemos buscarlo en el hecho de que durante muchos años el suelo no urbanizable o rústico ha sido la categoría residual en nuestro ordenamiento jurídico (especialmente en el sentido de la falta de regulación).

Por otra parte, se debe hacer notar que cada concreta regulación jurídico-urbanística del uso de vivienda en suelo rústico tendrá como consecuencia, querida o no, un diferente nivel de afecciones ambientales sobre el territorio. Por este motivo a continuación se incluye una breve aproximación a los impactos que puede causar la implantación de viviendas en suelo rústico, puesto que es conveniente conocer los aspectos ambientales en que la legislación tendrá su influencia.

En general, la implantación de nuevas edificaciones (especialmente viviendas) en el suelo rústico, puede provocar una diversidad de efectos ambientales negativos que a continuación se exponen a títu-lo puramente introductorio. Entre estos impactos se encuentran: la pérdida de suelo fértil, la impermeabilización del suelo, afecciones a los recursos energéticos y a los hídricos (tanto el consumo energético —especialmente en transporte— como el consumo de agua de las viviendas unifamiliares aisladas es muy superior al consumo producido en zonas urbanas densas; también pueden darse casos de sobreexplotación, salinización, y contaminación de acuíferos). Elementos importantísimos a tener en cuenta son la pérdida de espacios abiertos y la reducción de la superficie y diversidad de los hábitats, es decir, la fragmentación del hábitat (concepto que , según Primack y Ros (2002), se define como el proceso por el cual una área de hábitat grande y continua queda reducida en superficie y dividida en dos o más fragmentos). La teoría de la biogeografía insular explica porque estos hechos producen una disminución de la diversidad genética, de especies y de hábitats. Se deben incluir aquí las afecciones a la flora y la fauna, especialmente en relación a las especies endémicas. Estas afecciones a los hábitats suelen estar causadas tanto por los usos residenciales propiamente dichos, como la implantación de infraestructuras (apertura de caminos, etc.) destinadas a darles servicio. Las mismas actuaciones provocan frecuentemente la disminución del atractivo paisajístico (según Van Eetvelde y Antrop, 2004, debido al cambio desde un paisaje diverso, claramente estructurado y ordenado, y configurado a pequeña escala, a un paisaje más homogéneo y caótico, estructurado a una mayor escala). Además, esta nueva configuración del suelo rústico aumenta de forma muy importante el riesgo de incendio, tanto por las nuevas actividades que confluyen y la frecuentación humana, como por la mayor cantidad de combustible que se acumula derivado del abandono progresivo de las tareas agrícolas. Se produce también, un aumento del ruido en el medio, principalmente debido a los medios de transporte. Además, el modelo disperso genera, según Rueda (2002), un impacto sobre la ciudad central consistente en la mayor congestión de tráfico que debe soportar y que en gran parte proviene de la periferia, y es causante de mayores niveles de contaminación atmosférica, acústica, etc.

En ámbitos concretos del suelo rústico, se puede dar también, según Abadía (2002), un grave problema derivado del hecho que la ocupación periurbana no adecuada a su entorno genera una degradación territorial progresiva, tanto física como estética, que al mismo tiempo que incrementa los valores estratégicos y económicos (localización, accesibilidad, proximidad o precio), reduce progresivamente los valores ecológicos, en un proceso de retroalimentación que causa una decreciente calidad territorial; además, las características que conforman el modelo de ciudad difusa dan lugar a una aceleración del consumo del suelo, de energía y de materiales, que va creciendo así como lo hace el propio modelo (Rueda 2002).

Finalmente, es muy importante tener en cuenta que, como es evidente, todas estas posibles afecciones estarán en función, tanto de la fragilidad ambiental del espacio dónde se pretende la implantación edificatoria y de todos los servicios de que ésta se debe dotar, como de las actividades y cambios de usos del suelo que se realicen en la zona concreta, así como de la acumulación de impactos provocados por las diversas viviendas (y otros usos) que se ubican en ese espacio. Asimismo, si los aspectos que se acaban de citar son adecuados, el impacto ambiental resultante puede ser positivo.

A continuación me centraré con la regulación de las posibilidades legales de implantar usos residenciales en suelo rústico español, en primer lugar poniendo la atención en la legislación básica estatal y la interpretación que de ella ha hecho el Tribunal Constitucional, y posteriormente analizando detalladamente los diversos aspectos en que se centran las legislaciones autonómicas. Para acabar haré una pequeña referencia a las implicaciones ambientales de los diversos tipos de tratamientos legislativos del uso de vivienda en suelo rústico.

2. Posibilidades de implantación de usos residenciales en el suelo rústico español

Como es sabido, en España la competencia en materia urbanística y de ordenación del territorio es autonómica, tal y como establece el artículo 148.1.3 de la Constitución Española, de conformidad con el cual todas las comunidades autónomas han asumido el citado ámbito competencial como exclusivo. El mínimo común denominador de las regulaciones autonómicas lo encontramos en el artículo 13 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS), que tiene la siguiente redacción:

Artículo 13. Utilización del suelo rural.

1. Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso...

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