Urbanismo, publicidad registral y protección de los consumidores
| Autor | Luis M.ª Cabello de los Cobos y Mancha |
| Cargo | Registrador de la Propiedad.Académico de Legislación y Jurisprudencia de Las Palmas |
| Páginas | 9-38 |
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Si reparamos en que el llamado Derecho urbanístico es el conjunto de disposiciones administrativas que regulan el uso y aprovechamiento de determinadas categorías de suelo, denominadas suelo urbano, suelo urbanizable, programado y no programado, y suelo edificable o solar, mientras excluye de su ámbito el suelo no urbanizable o rústico, cualificando la aptitud de cada tipo dentro de su clasificación legal, por un lado, y si identificamos, por otro, el término «urbanizar» como la acción o función pública encaminada a la transformación del suelo urbanizable en suelo urbano, y parte de éste -a su vez- en suelo edificable, puede comprenderse la importancia de su estudio y la incidencia directa de las normas urbanísticas en el contenido del dominio, ya que desde nuestro Derecho histórico hasta la legislación vigente, esa «acción de urbanizar», en cuanto Page 10 supone la habilitación de un espacio físico para el asentamiento de un núcleo de población, ha sido siempre una función reservada a los poderes públicos, sin entrar a valorar ahora el distinto grado de intervención de éstos. Y basta para ello, y a título de ejemplo, releer la Ley XXIII del Fuero de Plasencia, redactada en el siglo XII.
Si, por otra parte, el Derecho registral inmobiliario o Derecho hipotecario es una rama específica del Derecho civil, dotada de autonomía en base a los principios hipotecarios que giran en torno al principio constitucional de seguridad jurídica y producen una serie de efectos sustantivos, el orden público inmobiliario, fácilmente se comprende que el Derecho urbanístico y la acción de urbanizar, en cuanto delimitan el contenido del dominio, creando la que ha dado en llamarse propiedad urbana estatutaria, trasunto de la función social del derecho propiedad proclamada por el artículo 33 de la Constitución, función social inspiradora de todos los Ordenamientos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas, tal y como reconoce el Tribunal de Justicia en los casos Nold y Haüer, en consonancia con el artículo 1 del protocolo adicional número 1 de la Convención de Roma 1 y a pesar del carácter neutral que frente al derecho de propiedad proclama el artículo 222 del Tratado de la CEE, fácilmente se comprende -decimos- que la titularidad civil que el Registro publica necesita coordinarse, por razones de seguridad jurídica y de protección de los consumidores, con el Derecho urbanístico, erigiéndose el Registro de la Propiedad en centro de conexión de las relaciones interdisciplinarias, como advierte García García 2. Y ello con independencia de la posición que adoptemos en materia de licencias urbanísticas, es decir, aunque entendiéramos con los adminis-trativistas que las licencias son constitutivas de las facultades dominicales, sin reparar en los serios obstáculos dogmáticos y prácticos que plantea, ya que los Ayuntamientos siguen expidiendo las licencias «sin perjuicio del derecho de propiedad». Adoptando, pues, y siquiera por un momento, el postulado del profesor Menéndez Rexarch, redactor de la Ley 8/1990, cuan-Page 11do en las I Jornadas sobre Urbanismo de Maspalomas restaba importancia práctica a la disquisición 3.
Ahora bien, ¿cuál ha sido la posición doctrinal a lo largo del tiempo en materia de coordinación? En un principio y con referencia al planeamiento, se entendió que la publicidad superior de los mismos, propia de las leyes ordinarias, restaba importancia al problema, y el carácter legal de los limites intrínsecos o de las limitaciones externas al dominio que el urbanismo conlleva tampoco imponía una directa coordinación salvo en los actos urbanísticos divisorios. Sin embargo, pronto se alzó la voz de los hipotecaristas en contra de este postulado, fundamentalmente por razones de seguridad jurídica. Respecto a los planes, por su generalidad, por su insuficiente publicidad y por su difícil intelección, razones que suponían un serio obstáculo a la contratación privada. Por otro lado, respecto a las actuaciones concretas, se omitía la publicidad de un aspecto, el urbanístico, que afectaba directamente al contenido del derecho de propiedad, provocando una duplicidad artificial de legislaciones de distinto orden -administrativo y civil- que operaban en paralelo, sin que la ilicitud administrativa privase de validez civil a los actos dominicales. Así se pronunciaron en distintos momentos y con diversos matices Narciso de Fuentes Sanchiz, Chico y Ortiz, Laso Martínez, Arnaiz Eguren, Nortes Triviño, Leyva y Andía, González Pérez, García García y González Salinas, entre otros; los propios Congresos Internacionales de Derecho Registral y la II Asamblea General de Registradores, como señalara Laso en la Revista de Derecho Urbanístico 4, mostrando, a su tiempo, la necesidad social sentida. Posición -ésta- que dio como fruto el desarrollo de la coordinación a través de la legislación autonómica, primero, y, luego, a través de la estatal, que supera el intento parcial de la Ley de 1975. Aquella vieja necesidad, tras la transferencia de la competencia exclusiva en materia de urbanismo a las Comunidades Autónomas, se volvió, por la especial complejidad y profusión de disposiciones, en un imperativo de primer orden. Como dice Hernández Crespo en el prólogo a la edición de las Jornadas sobre Urbanismo y Publicidad Registral (Valladolid, 1988), «la publicidad registral constituye un mecanismo instrumental de garantía perfectamente aplicable a las distintas legislaciones civiles, fórmula característica en España y, por tanto, a una legislación urbanística también variable en función de las características territoriales y socioeconómicas de las distintas Comunidades» 5.
En definitiva, se trata -según escribe Chico y Ortiz, siguiendo a Parejo Page 12 Alfonso- de «establecer el punto de equilibrio entre las exigencias esencialmente dinámicas y evolutivas del interés público urbanístico y las de seguridad jurídica inmobiliaria, que postulan la estabilidad de la regulación del derecho de propiedad». Y ésta es precisamente la función del Registro de la Propiedad, que como Registro jurídico es el punto de conexión -como veíamos- de las relaciones interdisciplinarias, de suerte que no limita su ámbito a lo estrictamente civil de la relación jurídica, sino que publica las limitaciones y límites administrativos que afectan a una finca determinada, al margen de la generalidad del planeamiento y potenciando la protección inmobiliaria del consumidor, que se activa por la eficacia sustantiva de la publicidad material y por el tratamiento profesional de la publicidad formal, inspirado en lo que pudiera llamarse principio registral de información, cuya importancia, en relación a la precalificación y el asesoramiento técnico, tuvo ocasión de exponer Arnaiz Eguren, ponente español, en el IX Congreso Internacional de Derecho Registral (Torremolinos, 1992) 6.
Sobre las relaciones entre el urbanismo y el Registro de la Propiedad, dice al respecto la exposición de motivos del proyecto de reforma del Reglamento Hipotecario: «La acción urbanística y el Registro de la Propiedad se desenvuelven en esferas distintas, pues la primera no es materia propiamente registral y las mutaciones jurídico-reales cuando se reflejan en el Registro de la Propiedad se plasman con arreglo a sus normas propias e independientemente de las urbanísticas. No obstante, cuando la acción urbanística en sí misma provoca una alteración en las titularidades inmobiliarias surge un punto de contacto de necesaria coordinación. A la vez, es conveniente el que los poderes públicos se sirvan de una institución -la registral- que aunque se desenvuelve en el campo privado puede ser una eficaz colaboradora a la actuación urbanística».
Finalmente y por razones de tiempo, nos vamos a ocupar de estudiar esta materia con sujeción a las nuevas disposiciones legales en tanto se aprueba la reforma del Reglamento Hipotecario, no sin antes intentar definir unos conceptos previos inspiradores de la regulación jurídica de las relaciones entre el Urbanismo y el Registro y dejando a un lado los problemas que plantean la diversidad de legislaciones autonómicas, ya que nuestro objeto es el análisis de las disposiciones estatales que afectan al Registro, cuya regulación es competencia exclusiva del Estado. Son estos conceptos previos, los de «coordinación general» y de «coordinación especial» o de «disciplina urbanística», que presuponen, como es lógico, los conceptos urbanísticos y civiles correspondientes.
La distinción entre municipios de más o menos de 50.000 habitantes, o Page 13 entre 25.000 ó 50.000, no va a afectar, por regla general, a las disposiciones que se ocupan de la coordinación con el Registro 7.
Por normas que tienden a la coordinación general entendemos aquellas que...
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