Urbanismo y desarrollo sostenible

AutorProfª. Dra. María Fuensanta Gómez Manresa
Cargo del AutorProf. Titular Acreditada de Derecho Administrativo. Universidad de Murcia
Páginas83-99

Ver nota 1

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1. La existencia de un régimen jurídico urbanístico complejo y fragamentado

El sistema jurídico relativo a la ordenación del suelo está integrado por una extensa y fragmentada normativa fruto de la concurrencia de competencias legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, a las que corresponde, ex ar tícu lo 148.1.3ª de la CE, la articulación del régimen jurídico de la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda; sin perjuicio de la incidencia del legislador estatal en esta materia a través de los títulos competenciales fijados en el ar tícu lo 149 del texto constitucional. Por tanto, en este sector cabe distinguir la legislación de aplicación en todo el territorio nacional de rango legal, que es la que se relaciona a continuación: el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS); la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación; la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas; y los Reales Decretos 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, y el 1093/1997, de 4 de julio, que contiene las normas complementarias al Reglamento

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para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística. A la normativa expuesta, hay que adjuntar el Derecho de aplicación supletoria -salvo derogación expresa o incompatibilidad con la normativa autonómica-: la Ley del Suelo de 1976, los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística 2; el Real Decreto 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística; y el Real Decreto 16/1981, de 16 de octubre, relativo a la adaptación de los Planes Generales de Ordenación. A las fuentes mencionadas hay que añadir la legislación autonómica promulgada en el ejercicio de la competencia exclusiva atribuida por el ar tícu lo 148.1.3ª de la CE 3.

Se ha de recordar que el legislador estatal aprobó la derogada Ley 8/2007, de 22 de mayo, de Suelo del Estado, que contenía la afirmación -en su Exposición de Motivos- de que con la misma se pretendía establecer unos estándares mínimos de transparencia, de participación ciudadana real y no meramente formal, y de evaluación y seguimiento de los efectos que tienen los planes sobre la economía y el medio ambiente, mediante la integración en el citado proceso de la consideración de los recursos e infraestructuras más relevantes 4. En este sentido, el vigente TRLS dispone, en su ar tícu lo 1, que la norma en que se incluye, además de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes relacionados con el suelo en todo el territorio nacional, fija las bases económicas

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y ambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El citado texto legal determina que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística ha de garantizar, entre otros derechos, el de información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por las actuaciones de transformación del suelo, así como el de participación pública en la ordenación y gestión urbanísticas 5, exigencias todas ellas que enlazan con el principio de desarrollo sostenible. Así las cosas, todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información de que disponga la Administración sobre la ordenación territorial, urbanística y su evaluación ambiental, y a obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados; a ser informados de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones aplicables a una finca determinada 6; a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, quejas y reclamaciones, y a obtener de la Administración una respuesta razonada; y a ejercer la acción pública para hacer respetar la ordenación territorial y urbanística, y las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución 7.

Por otra parte, el TRLS, de un lado, ordena que los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, y los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, sean sometidos al trámite de información pública -en los términos y por el plazo que establezca la normativa en la materia que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común- y que se publiquen en «la forma y con el contenido que determinen las leyes» 8; y, de otro, impone a la Administración el deber de impulsar la publicidad telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, y del anuncio de su sometimiento a información pública 9.

En cuanto a los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la norma estatal exige la inclu-

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sión en la documentación expuesta al público de un resumen ejecutivo expresivo de los siguientes extremos: la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y el alcance de dicha modificación; y, en su caso, los sectores en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión 10.

En relación a los extremos expuestos, es destacable el hecho del sometimiento del convenio urbanístico -instrumento de gestión del suelo utilizado de manera generalizada, y en ocasiones abusiva, en todo el territorio nacional- a los trámites de información y publicación de su contenido de conformidad con las determinaciones establecidas por el legislador autonómico competente en la materia. Y ello es así porque es preciso resaltar que el tratamiento dado por las Comunidades Autónomas a esta figura de concertación ha sido divergente en cuanto al acceso de su contenido; si bien es cierto que las distintas normas autonómicas ordenan la sujeción del convenio urbanístico a los principios de transparencia y publicidad, a los que el Decreto Legislativo castellano-manchego añade el de concurrencia 11, regulaciones que no han impedido su utilización desmedida y, lo que es más grave, carente de previsión, que ha generado actuaciones insostenibles ambiental y económicamente.

La afirmación anterior queda demostrada por la proliferación de demandas por parte de promotores alegando incumplimiento convencional ante la paralización de determinados proyectos, hecho que, a su vez, implica un grave detrimento para las arcas municipales de aquellos Ayuntamientos que, en virtud de sentencia firme, deben afrontar la devolución de las cantidades adelantadas a la firma del correspondiente convenio.

Puede citarse, a título de ejemplo, la STSJ de Murcia de 8 de junio de 2012 [JUR 2012, 442]. No obstante y a fin de conocer el fondo del asunto, se ha de señalar que la sentencia apelada estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución desestimatoria presunta del Ayuntamiento de Lorca de la solicitud formulada por los apelados en fecha 25 de mayo de 2010 por la que se denunciaba el convenio urbanístico suscrito entre «Suelo y Vivienda 2000, S.L.» y el Ayuntamiento en fecha 4 de noviembre de 2005, y se solicitaba la devolución de la cantidad entregada de 512.062 €. En el fallo se anula el acto impugnado y se declara la resolución del citado convenio y el derecho de los recurrentes a que les sea reintegrada la referida cantidad, más los intereses legales desde la fecha en que fue reclamada. La sentencia re-

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suelve que el convenio urbanístico fue suscrito para el desarrollo de una zona residencial en Diputación Zarcilla de Ramos, y se plasmaba el compromiso del Ayuntamiento de Lorca de proceder a la modificación del Plan General de Ordenación Urbana con la finalidad de asignar a los terrenos la clasificación de suelo urbanizable no sectorizado, y a su vez la mercantil se obligaba a satisfacer al Ayuntamiento, como compensación y participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística municipal, la cantidad de 1.280.155 €, siendo el primer plazo de 512.062 €, abonado a la firma del convenio.

Añade la sentencia que entre las causas de resolución pactadas se encontraba el transcurso de más de tres años sin que se hubiera aprobado definitivamente la modificación, quedando supeditada la eficacia del convenio a la aprobación definitiva de la modificación, y pactándose expresamente que en caso de no aprobación definitiva por la Comunidad Autónoma con las condiciones expresadas en el convenio el Ayuntamiento no vendría obligado a abonar cantidad alguna en concepto de indemnización, salvo la devolución de las cantidades abonadas por los promotores. El problema surge porque en la tramitación de la modificación del Plan General tuvieron que llevarse a cabo las actuaciones exigidas por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, presentándose por los promotores el informe de sostenibilidad ambiental y emitiéndose informe por la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad. A este respecto, el...

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