Las universidades públicas en la imposición municipal: Situación actual y perspectivas de futuro
| Autor | José Luís Muñoz del Castillo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de León |
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PLANTEAMIENTO
De las tres categorías tributarias que pueden establecer los municipios, impuestos, tasas y contribuciones especiales, únicamente nos interesan los primeros pues, en principio, la L.H.L. no contempla exención alguna en las dos restantes para las Universidades. Sin embargo la redacción tan amplia y genérica de la exención que establece el art. 80-1 de la L.O.U. permitiría incluirlas en su presupuesto de hecho. En realidad su operatividad dependería de su inclusión en la Ordenanza fiscal reguladora del respectivo tributo.
A modo de introducción y antes de analizar los beneficios de que pueden disfrutar las Universidades públicas en los impuestos municipales, es preciso aludir a tres cuestiones que tienen indudable importancia en el desarrollo ulterior de esta exposición. Se trata de la configuración de las exenciones establecidas para las Universidades en sus Leyes reguladoras, la incidencia de otras Leyes en este ámbito (esencialmente la L.H.L. y la Ley de Fundaciones) y unas breves consideraciones sobre la naturaleza jurídica de las Universidades públicas.
Comenzando por la Ley General de Educación, de 4 de agosto de 1970, su art. 65 establecía las exenciones para las Universidades de forma realmente amplia. En el primer apartado se disponía: “Constituirán la hacienda de cada Universidad el conjunto de sus bienes, derechos y recursos. Los bienes afectos al cumplimiento de sus fines y los actos que para el cumplimiento inmediato de tales fines realicen, disfrutarán en la misma medida que el Estado, de exención tributaria absoluta, incluidas las tasas y exacciones parafiscales que puedan gravarlos a favor de éste, Corporaciones locales y demás entes públicos, siempre que esos tributos o exacciones recaigan directamente sobre las Universidades en concepto legal de contribuyentes y sin que sea posible legalmente la traslación de la carga tributaria a otras personas”.
Por su parte, el apartado 2 del mismo precepto establecía: “Las Universidades gozarán de los beneficios que la legislación atribuya a las Fundaciones benéfico-docentes”. Se trataría de beneficios no tributarios como los de pobreza, reducción de Aranceles Notariales, Registrales y Honorarios de Arquitectos, etc..
Como puede comprobarse fácilmente, las exenciones eran amplísimas en todo tipo de tributos y cualquiera que fuera el ente público que los estableciera, hasta el extremo que en este aspecto se equiparaban al Estado.
La L.R.U. de 25 de agosto de 1983 reprodujo prácticamente el precepto anterior en el art. 53. El apartado 1 ordenaba: “Constituirá el patrimonio de cada Universidad el conjunto de sus bienes, derechos y acciones. Los bienes afectados al cumplimiento de sus fines y los actos que para el desarrollo inmediato de tales fines realicen y los rendimientos de los mismos, disfrutarán de exención tributaria, siempre que esos tributos y exenciones recaigan directamente sobre las Universidades en concepto legal de contribuyentes y sin que sea posible legalmente la traslación de la carga tributaria a otras personas”.
Por su parte el apartado 4 reproducía la normativa anterior disponiendo: “Las Universidades gozarán de los beneficios que la legislación atribuya a las fundaciones benéficodocentes”.
Prescindiendo de la alusión al Estado y de la referencia a los tributos de los demás entes públicos, el mimetismo entre ambas normas es evidente, hasta el extremo de que la L.R.U. de 1983 copia, prácticamente de forma literal, el art. 65 de la L.G.E. de 1970. Sin embargo este trasvase se hizo de forma incorrecta porque el legislador de 1983 no tuvo en consideración los cambios que se habían producido en el Ordenamiento jurídico en ese intervalo de tiempo. Este hecho origina que desde el punto de vista técnico-jurídico el citado precepto de la L.R.U. sea susceptible de crítica en tres aspectos concretos:
En primer término, la expresión que las exenciones recaigan sobre las Universidades es incoherente e incorrecta.
Las exenciones constituyen un beneficio que establece la Ley y disfrutan los contribuyentes, en este caso las Universidades. Este defecto tiene su causa en el hecho de que el legislador de 1983 copió mal el precepto de 1970 y cambió el término correcto de exacción parafiscal por el de exención.
En segundo lugar, tampoco es afortunada la expresión “sin que sea posible legalmente la traslación de la carga tributaria a otras personas”. Estos términos eran correctos en 1970 cuando la repercusión en los impuestos indirectos era potestativa, sin embargo no lo era en 1983 ya que, desde 1979, concretamente desde la Ley de régimen transitorio de la imposición indirecta, que preparó la implantación del IVA, la repercusión de los impuestos ha sido, y lo es en la actualidad, obligatoria.
Finalmente, la asimilación de las Universidades a las fundaciones benéfico-docentes también debe considerarse inoportuna desde el punto de vista jurídico. Tal afirmación encuentra apoyo en el hecho de que en 1983 no existían las fundaciones de este tipo. En efecto, desde el Reglamento de las Fundaciones Culturales Privadas, aprobado por Decreto de 21 de julio de 1972, las fundaciones benéfico-docentes se transforman en Culturales Privadas, situación que perduró hasta la vigente Ley de Fundaciones de 1994 que deroga el Reglamento de 1972 en lo que se oponga a la misma.
Para terminar con la evolución normativa hemos de aludir a la vigente L.O.U. de 21 de diciembre de 2001. De esta problemática se ocupan los apartados 1 y 4 del art. 80. A modo de inciso se debe advertir desde ahora que, en virtud de la disposición final 4ª, el Título XI, en el que se incardina este precepto, no tiene el carácter de Ley Orgánica.
El art. 80-1, después de describir el patrimonio de la Universidad, dispone que “los bienes afectos al cumplimiento de sus fines y los actos que para el desarrollo inmediato de tales fines realicen, así como sus rendimientos, disfrutarán de exención tributaria, siempre que los tributos y exenciones recaigan directamente sobre las Universidades en concepto legal de contribuyentes, a no ser que sea posible legalmente la traslación de la carga tributaria”.
Por su parte el apartado 4 del mismo precepto establece: “En cuanto a los beneficios fiscales de las Universidades públicas, se estará a lo dispuesto para las entidades sin finalidad lucrativa en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General. Las actividades de mecenazgo a favor de las Universidades públicas gozarán de los beneficios que establece la mencionada Ley”.
En cuanto al apartado 1 simplemente advertir, como se aprecia claramente, que es copia literal del art. 53 de la L.R.U., por tanto se le pueden achacar a éste las mismas críticas que se hacían a aquél, con el agravante de que el IVA está consolidado en nuestro sistema tributario ya que, como es conocido, empezó a aplicarse desde el 1 de enero de 1986.
Sobre el apartado 4 del art. 80 cabe destacar que es redundante y no aporta nada nuevo por un doble argumento: porque en el art. 80-1 ya se ha dicho que están exentos los bienes, los actos y los rendimientos; no se entiende por tanto a qué otros beneficios fiscales puede referirse la Ley de Fundaciones. Por otra parte, también se afirma expresamente en esta última Ley que las Universidades públicas son beneficiarias de las actividades de mecenazgo y, en consecuencia, lo único que hace la LOU es reiterarlo. Idéntica previsión se contiene en el art. 16 del Proyecto de Ley de régimen fiscal de entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.
Sin embargo la remisión indicada obliga a analizar la situación de las Universidades en la Ley de Fundaciones y en la L.H.L. en lo que concierna a los impuestos municipales, sobre todo si se tiene presente que el art. 58-1 de la primera deja subsistentes las exenciones establecidas en ésta última. Conviene advertir que ambas disposiciones se encuentran en fase de importantes reformas por lo que será preciso exponer las innovaciones de los respectivos Proyectos de Ley sobre la materia.
La naturaleza jurídica de las Universidades es una cuestión enormemente debatida en la doctrina científica. Con posterioridad a la L.R.U. de 1983 los autores mantienen opiniones divergentes. En efecto, para unos son entes de naturaleza institucional (ARIÑO ORTIZ), otros las califican como Organismos Autónomos (JIMÉNEZ DE CISNEROS), no faltando quienes las consideran como entes especializados con autonomía real (PARADA VÁZQUEZ) o entes instrumentales de base funcional (ORTEGA ÁLVAREZ)2.
No vamos a profundizar en esta cuestión, sino simplemente advertir que la LOFAGE (14-4-1997) clasifica los organismos públicos (art. 43-1) en organismos autónomos y entidades públicas empresariales. La L.R.J.A.P. y P.A.C. de 26 de noviembre de 1992 considera Administración pública las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas. La disposición adicional 10ª de la primera Ley citada establece que las Universidades no transferidas se regirán por su legislación específica y supletoriamente por esta Ley, configurándolas como organismos públicos.
Interpretando sistemáticamente los arts. 1 y 3 de la L.O.U. se puede decir que se trata de instituciones, dotadas de personalidad jurídica, que realizan el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio.
De los preceptos citados cabe concluir que las Universidades son Entidades de Derecho público vinculadas a la Administración General del Estado, en el caso de las Universidades no transferidas, o a las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el supuesto de las transferidas.
Dentro de la clasificación dual de los organismos públicos que establece la LOFAGE, ante la imposibilidad de incluir las Universidades públicas en las entidades públicas empresariales, habrá que integrarlas en los...
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