El Tribunal de Cuentas
| Autor | Pedro de Vega Blázquez |
| Cargo del Autor | Administrador Civil del Estado. Subdirector Jefe de la Asesoría Jurídica. Departamento de Seguridad Social y Acción Social del Tribunal de Cuentas |
| Páginas | 689-704 |
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Si con carácter general escierto que paraentender correctamente la realidadpresente de lasinstituciones es preciso abordar su estudio a la luz de su propio pasado, esta afirmación adquiere un significado especial en el caso del Tribunal de Cuentas.
Sus antecedentes históricos se remontan al reinado de Sancho IV el Bravo, Rey de Castilla y León, en el siglo XIII, como ha puesto de manifiestoMENDIZÁSAL ALLENDE. Un siglo después, en 1364, aparece en Navarra la Cámara de Comptos durante el reinado de Carlos 11 y, ya en 1437 y 1442, Juan 11 de Castilla creó y reguló mediantesendas Ordenanzas la Contaduría Mayor de Cuentas, que sería reorganizada por CarlosVen 1554. El marco en que sesituaban estas instituciones no podía ser entonces otro que el de la Administración Real.
Con el advenimientodel Estado constitucional, los Tribunales de Cuentas se van a ir desvinculando del Rey y de la Administración y aproximándose a la órbita parlamentaria (PALAO TASOADA) siguiendo en paralelo el sentido conservador o progresista de cada período constitucional. Nuestro primer constitucionalismo recogió esta institución ya entonces tradicional y, así, el Estatuto de Sayona establecería en su artículo 122 que «un Tribunal de Contaduría General examinará y fenecerá las cuentas de todos los que deban rendirlas», y la Constitución de Cádiz de 1812 señalaría en su artículo 350 que «para el examen de todas las cuentas de caudales públicos habrá una Contaduría Mayor de Cuentas, que se organizará por una ley especial». Posteriormente, la Real Orden de 1816 reguladora del Tribunal de la Contaduría, la de 1820 reguladora de la Contaduría Mayor de Cuentas y la de 1828 reguladora del Tribunal Mayor de Cuentas se caracterizaron por mantener su sometimiento y dependencia del poder ejecutivo. A continuación, lasConstituciones de 1837 y de 1845 no incluyeron referencia expresa alguna a esta institución. Será la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1851 la que daría a la institución la denominación que hoy perdura y reforzaría la prerrogativa del poder ejecutivo en el nombramiento de sus cargos. COLMEIRO definiría entonces al Tribunal de Cuentas como la más importante de las jurisdicciones administrativas y especiales. Por su parte, la Constitución de 1869 reservó a las Cortes la facultad de nombrar y separar a los ministros del Tribunal, línea que mantuvo la Ley Orgánica de 1870. Con la Restauración, la Ley de 1877 supuso una vuelta a la dependencia del ejecutivo, que perdurará hasta la Constitución republicana de 1931. El artículo 120 de esta última Constitución constituyeel antecedente más directo del artículo 136 de la de 1978 al establecer: «El Tribunal de Cuentas de la República esel órgano fiscalizador de la gestión
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económica. Dependerá directamente de las Cortes y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento y aprobación final de las cuentas del Estado. Una ley especial regulará su organización, competencia y funciones. Sus conflictos con otros organismos serán sometidos a la resolución del Tribunal de Garantías Constitucionales». Su Ley Orgánicade 1934 dispuso que el nombramiento y separación de sus miembros sehicieran por lasCortes. La Ley de 1953 sobre Organización, Funciones y Procedimientos del Tribunal de Cuentas del Reino supuso una vueltaa la situación anterior, reservando al Jefe del Estado el nombramiento de sus cargos.
La vigente Constitución de 1978 regula el Tribunal de Cuentas en dos artículos, el 136 y el 153, que a continuación setranscriben:
Artículo 136. «1. El Tribunal de Cuentas esel supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, asícomo del Sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de laCuenta General del Estado.
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Las cuentas del Estado y del Sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
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Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de lamisma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que losjueces.
4. Una Ley Orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuemes.»
Artículo 153. «El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomasseejercerá:
(...)
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económicoy ptesupueststio.»
Posteriormente, la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en adelante, LOTCu), cumplió con el mandato de desarrollo constitucional. Pese a que la disposición final tercera de la LOTCu establecía un plazo de seis meses para que el Gobierno elevara a lasCortes Generales «un proyecto de ley para la ordenación del funcionamiento del Tribunal de Cuentas, regulación de losdistintos procedimientos y Estatuto de su personal», no sería sino hasta seis años después cuando se promulgara la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (en adelante, LFTCu). Esta circunstancia llevó a que el funcionamiento ordinario del Tribunal continuara en gran medida rigiéndose por normas preconstitucionales hasta casi diez años después de entrada en vigor la Constitución. El apartado 1 de la disposición final primera de la LFTCu es expresivo de esta situación al derogar expresamente «la Ley de 3 de diciembre de 1953 sobreOrganización, Funcionesy Procedimientos del Tribunal de Cuentas del Reino, modificada por la87/1961, de 23 de diciembre; el Reglamento del Tribunal de Cuentas de la República de 16 de julio de 1935; el Reglamento Orgánico del Tribunal Supremo de la Hacienda Pública de 3 de marzo de 1925, en la parte relativa al Tribunal de Cuentas, y cuantas disposiciones seopongan a lo preceptuado en la presente».
Debemos, además, recordar que otras disposiciones con rango legal han regulado aspectos concretos sobre el alcance de las funciones del Tribunal, como la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de lasComunidades Autónomas (artículo22); la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (artículo 204); la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio,
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sobre Financiación de Partidos Políticos (artículo 11); la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (artículos 132,133 Y 134),etc.
Cabe, por último, recordar que la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, dispuso en su artículo 14 que ((el Tribunal de Cuentas, órgano supremo de control externo de lagestión económica y financiera del sector público, establecerá secciones territoriales para el ejercicio de las funciones que le asigna su Ley Orgánica en el ámbito de cada Comunidad Autónoma», preceptoque no fue llevado a la práctica y que fue derogado expresamente por la disposición final primera, apartado 2, de la LFTCu.
De lo hasta ahoraexpuesto destacan dos notas fáciles de extraer: la gran raigambre histórica del Tribunal de Cuentas en nuestro país (no en vano CANGA ARGÜELLES diría de él que es (da másantigua de las instituciones de nuestra Hacienda Pública») y su destacable papel constitucional, dibujado con el máximo rango normativo en el artículo 136 de nuestro texto constitucional. Y, sin embargo, encontramos una queja prácticamente unánimeentre los autores que han abordadode forma monográfica el estudio de nuestro supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión del sector público: la escasa atención que el Derecho Constitucional ha prestado a esta institución ya la posición que ocupa en el conjunto del ordenamiento, especialmente si secompara con la abundante bibliografía existente sobre el Defensor del Pueblo, que ocupa una posición constitucional similar a la del Tribunal de Cuentas como órgano auxiliar de las Cortes Generales (ver, por todos, el trabajo de P. BIGLlNO CAMPOS, «Parlamento, Presupuesto y Tribunal de Cuentas», en Revista de las Cortes Generales, n.O 37).
Puede decirseque sondos los caracteres específicos del Tribunal de Cuentas que constituyen las causas de esta singularidad en su tratamiento doctrinal:
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Por un lado, el contenido de la función fiscalizadora que tiene atribuida constitucionalmente el Tribunal de Cuentas parece, a priori, escapar del análisis meramente jurídico o constitucional e inclinarse más hacia las disciplinas hacendísticas, presupuestarias y contables. Sin embargo, resulta llamativo comprobar cómo desde estas disciplinas tampoco el Tribunalde Cuentas ha sido objeto de una producción bibliográfica jurídica abundante. Es más, cuando se abordan aspectos jurídicos del Tribunal de Cuentas, los estudios secentran más en lo relativo a la función de enjuiciamiento contable, y más concretamente en lo relativo a la naturaleza de la responsabilidad contable, ya cuestiones de naturaleza eminentemente procesal. En definitiva, los aspectos funcionales del Tribunal de Cuentas han primado sobre los institucionales y, por tanto, la excesiva especialización que exigen aquéllos ha podido constituir un factor disuasoriofrente a planteamientos más generales.
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Por otra parte, la propia morfología diversa de los Tribunales de Cuentas, en un análisis de Derecho Comparado, puede haber contribuido a difuminar en parte los perfiles de esta institución. A este respecto baste recordar que en los regímenes constitucionales de nuestro...
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