Transporte y movilidad sostenible
| Autor | Lorenzo Mellado Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Almería |
| Páginas | 497-521 |
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Es evidente que el desarrollo humano contemporáneo y la proliferación de vías, medios y redes de comunicación, interacción o transporte constituyen una de las amenazas más importantes desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental, desde una necesaria perspectiva integrada de la misma (como racionalización del crecimiento económico y armonización de las demandas sociales con las exigencias ecológicas de prevención y contención). Los diferentes medios de transporte (aéreo, marítimo, terrestre, ferroviario, etc.), junto con la diversidad de su objeto (de mercancías, de personas, de sustancias peligrosas, etc.) y, sobre todo, las infraestructuras, redes y equipamientos de soporte y disponibilidad tienen, así, una notable incidencia sobre los distintos elementos y factores de sostenibilidad ambiental, tanto en el medio urbano, más específico, como en escalas mucho mayores de afección.
En este trabajo me centraré fundamentalmente en los criterios específicos de condicionalización ambiental de los transportes terrestres en el ámbito urbano, aunque es evidente hoy en día la necesidad de una garantía general e integrada de racionalidad ecológica de cualesquiera tipo de medios de transporte, movilidad, desplazamiento, etc. Pero han sido las -masificadas y complejas- sociedades urbanas las que han convertido la movilidad casi en una necesidad, y a la vez en un grave problema ambiental: desde hace tiempo se viene cuestionando, desde diferentes ópticas de ordenación -y mecanismos de respuesta jurídica- la consolidación de esquemas de movilidad claramente insostenibles a medio-largo plazo, centrados en el transporte privado, en el consumo irracional de energía y de combustibles fósiles y en la obligatoriedad del desplazamiento para "salvar" distancias cada vez mayores entre los núcleos urbanos -en particular, las áreas
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de trabajo o servicios- y zonas aisladas o discontinuas de urbanización o de residencia, con sus problemas asociados de congestión e incremento exponencial de la contaminación (más de un 90% causada por el tráfico en las ciudades) y de la emisión de gases efecto invernadero, aumento de los riesgos para la vida, salud y seguridad humanas (siniestralidad vial) y enquistamiento de situaciones de exclusión social, diferenciación y asimetría en el acceso a los servicios y equipamientos públicos.
La normativa, aún dispersa, sobre transporte y movilidad sostenible persigue, así, la integración funcional de los distintos -pero vinculados- factores de la sostenibilidad, aunando racionalidad de los sistemas, medios, vías y cauces de desplazamiento con nuevas pautas de contención y reordenación integrada en la planificación territorial y urbana, y con el objetivo último de incrementar, vía innovación, la propia competitividad del sistema.
Convencionalmente, se aborda el estudio de este grupo normativo desde dos grandes perspectivas: la ordenación sostenible del transporte y la condicionalización ambiental de los sistemas de movilidad urbana, puesto que si bien es verdad que algunas recientes normas autonómicas pretenden abordar el problema de forma integrada y global, se trata, aún, de un grupo normativo disperso y conformado por las previsiones, más o menos vinculadas a dicha temática, contenidas en normas sectoriales, tanto estatales como autonómicas, referidas no sólo, y en concreto, a la regulación de los transportes, sino también de naturaleza medioambiental, urbanístico-territorial o de intervención pública en el sistema económico.
Es notoria la importancia actual -y también en épocas pasadas- de la actividad económica del transporte. Es no sólo un sector productivo más dentro de la economía global de todo país, con un peso específico mayor o menor dentro de la misma, sino "un sector estratégico de primer orden"1. Su importancia, tanto intrínseca como extrínseca, se encuentra plenamente justificada, más en una época donde los intercambios, las comunicaciones y los servicios de transporte, a nivel interno e internacional, constituyen una realidad cotidiana y casi imprescindible ya desde las diferentes perspectivas del desarrollo humano.
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No insistiré en ello. Interesa más a este estudio resaltar el punto de partida clave desde la orientación que lo justifica: esta intensa y poliédrica actividad de transporte (de mercancías o personas, y por tierra, mar y aire) se presta a través de servicios que utilizan y demandan infraestructuras y equipamientos normalmente de una gran extensión y complejidad (redes de transporte por carretera, redes ferroviarias, puertos y aeropuertos, cambiadores intermodales, infraestructuras asociadas de carga y descarga, equipamientos logísticos de control y seguimiento, etc.), lo cual repercute, lógicamente, sobre los elementos naturales y el propio entorno ambiental circundante. La ubicación (a través de la ordenación territorial y urbanística), el diseño, la construcción y, finalmente, el mantenimiento y conservación de estas magnas infraestructuras -con lógicos períodos de amortización y retorno una vez construídas-, en muchos casos de naturaleza integrada y sistémica, se convierten en operaciones susceptibles de producir perjuicios y daños ambientales de un considerable impacto. Por ello, la regulación sostenible del transporte, o al menos, su condicionamiento ecológico transversal, pretende la "acomodación" racional no sólo de la actividad económica en sí, sino de todos los elementos y factores que la hacen posible o integran de alguna manera en su prestación, desde las infraestructuras y redes de soporte, pasando por los daños ambientales provocados por su propio desarrollo (contaminación, consumo energético, emisión de gases de efecto invernadero, lucha contra el ruido, etc.)2 hasta la propia sostenibilidad de la prestación -pública o privada- de los distintos tipos de servicios asociados al mismo. El interés general "ecológico" justifica, así, y en definitiva, la modulación jurídico-pública de actividades que en algunos casos son de naturaleza estrictamente privada, y en cierta forma la uniformización de las reglas de prevención y protección de los valores ambientales susceptibles de verse afectados. El carácter multidisciplinar, y en la actualidad progresivamente liberalizado y privatizado3, de este sector del tráfico empresarial queda, pues,
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atenuado desde esta óptica, aparte de su propia naturaleza de servicio esencial para la comunidad.
Es destacable, en fin, que uno de los parámetros actualmente esencial desde el punto de vista de la sostenibilidad urbana venga constituido precisamente por los distintos elementos y dimensiones -y riesgos ambientales- de la actividad de transporte y movilidad. Como dice el art. 2.3 TRLS, la suficiencia de dotaciones, la eficiencia en la ocupación del suelo y la combinación funcional de usos ha de completarse, en particular, desde esta óptica central de la consecución de un desarrollo territorial y urbano sostenible, con:
- La garantía de la movilidad en coste y tiempo razonable, sobre la base de un adecuado equilibrio entre todos los sistemas de transporte, que, no obstante, otorgue preferencia al transporte público y colectivo y potencie los desplazamientos peatonales y en bicicleta;
- La accesibilidad universal, de acuerdo con los requerimientos legales mínimos, de los transportes públicos;
- El uso eficiente de los recursos y de la energía, preferentemente de generación propia, así como la introducción de energías renovables; y
- La prevención, y, en todo caso, la minimización en la mayor medida posible, de los impactos negativos de la contaminación acústica.
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Planificación territorial y urbanística y redes e infraestructuras de transporte
El primer elemento de clara afección ambiental deriva de la ubicación, implantación y desarrollo de las redes físicas y de las infraestructuras asociadas a los diferentes medios de transporte. La correcta integración con el resto de factores vinculados al territorio exige una previa actividad de ordenación territorial estratégica, actividad de planeamiento -y posterior gestión- claramente orientada en la actualidad, tanto a nivel regulatorio básico como en sede de desarrollo autonómico, a la preservación sostenible del conjunto de elementos naturales afectados.
Hoy en día, tanto el planeamiento urbanístico como la ordenación del territorio resultan parámetros preventivos determinantes de la correcta ordenación
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de las actividades de movilidad y desplazamiento, e incluso, en un ámbito más específico, de la movilidad urbana4. No se trata sólo de la ordenación "estática" de las infraestructuras, redes y centros de transporte, sino de la regulación "dinámica" de la propia actividad humana de movilidad, desde nuevos escenarios de recuperación de los entornos urbanos, de continuidad en la ocupación del territorio y de libre e inteligente accesibilidad por parte de los ciudadanos a los servicios públicos de transporte.
En materia de transportes terrestres, por ejemplo, se prevé la posibilidad de que la Administración programe o planifique la evolución y desarrollo de los...
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