Transparencia en el marco institucional
| Autor | Catalina Ruiz-Rico Ruiz |
| Páginas | 30-55 |
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La actual crisis de legitimidad institucional aparece inmersa en un contexto social de aversión generalizada hacia la política y los responsables políticos. La politización de las instituciones ha propagado las endemias de los partidos políticos al hábitat institucional, menoscabando su credibilidad democrática.
El “descontrol jurídico” de las instituciones ha gobernado su organización y funcionamiento, amparado en el principio constitucional de autonomía institucional. Sin que las leyes recientes sobre transparencia, acceso a la información pública, buen gobierno o participación, hayan perturbado el hermetismo institucional.
El Parlamento representa pues, un escenario adverso al autocontrol y más aún, al control externo de las patologías intrínsecas a la representación en general, dotando al
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mandato representativo de un blindaje jurídico derivado de la ausencia de límites. La autonomía parlamentaria ha propiciado conflictos de interés, desviaciones y abusos del poder parlamentario en el proceso legislativo, pese al riesgo de adulterar la legitimidad constitucional de las leyes y actos parlamentarios adoptados con predominio de intereses privados, irreconciliables con el interés de los representados.
El autocontrol y la autorregulación institucional se presentan como la única fórmula viable desde la autonomía parlamentaria, si bien se plantea la suficiencia para disciplinar los excesos del mandato representativo en un clima de extrema desconfianza ciudadana. La aplicación voluntaria de medidas correctoras de las disfunciones institucionales reenvía al plano de la Responsabilidad Social Pública, evitando normas que presionen en su ámbito de jurisdicción autónoma. El afianzamiento de prácticas y medidas socialmente responsables puede, en suma, contribuir a relegitimar las instituciones sin vulnerar la singularidad derivada de su autonomía.
En el Parlamento, como institución representativa del sistema político, converge actualmente la atmósfera de malestar y desconfianza ciudadana. Los partidos políticos se han afincado en el Parlamento como si se tratase de las sedes de sus respectivas organizaciones políticas, ejerciendo el poder legislativo como asociaciones privadas de espaldas a la ciudadanía. Según datos del euro-barómetro ya del año 2011, la confianza en los parlamentos nacionales era únicamente del 31% y en España aún más baja, del 21%. La sujeción del Parlamento a las reglas de juego de los partidos políticos ha provocado pues, disfunciones en el ejercicio del control encomendado por la Constitución.
Para Llop Ribalta, entre las causas de desconfianza ciudadana hacia los parlamentos destaca la pérdida de capacidad real para cumplir una de sus funciones fundamentales, la de controlar a los gobiernos y exigirles rendición de cuentas22. En principio, la función de control de otros poderes del Estado justificaría la hegemonía del Parlamento a salvo de controles, como presupuesto para ejercer una vigilancia interinstitucional y con objeto de salvaguardar la autonomía parlamentaria .
En consecuencia, los contrapesos entre los poderes del Estado aparecen desequilibrados por el blindaje constitucional del Parlamento, planteando la necesidad de mecanismos voluntarios de control intraparlamentario y de autolimitación del mandato representativo.
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A raíz de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, se ha perturbado en cierto modo la intangibilidad del principio de autonomía parlamentaria, mediante la disección de la autonomía administrativa. Conforme a su Disposición Adicional octava, el Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, regularán en sus respectivos Reglamentos la aplicación concreta de las disposiciones de esta Ley.
Como reconoce Figuerelo, entre las prerrogativas tradicionales de las Cámaras legislativas figura su autonomía en los ámbitos de regulación de su organización y funcionamiento, como órganos legislativos, aprobación de su propio presupuesto, gobierno interior y en su organización y funcionamiento administrativo23. La sujeción legal del Parlamento a deberes de transparencia en sus actividades sujetas a derecho administrativo ha quebrado el principio hasta ahora integral de la autonomía parlamentaria, legislativa y presupuestaria (artículo 2.1.f de la referida Ley).
La convergencia de la administración y de las instituciones en la transparencia de las actividades sujetas a derecho administrativo, exceptúa el principio de autonomía parlamentaria en esta materia, planteando no obstante por razones de coherencia jurídica, la transversalidad del principio de transparencia.
Así pues, el legislador ordinario ha penetrado en un campo hasta ahora vedado como la autonomía institucional en su dimensión administrativa, imponiendo la publicación “de forma periódica y actualizada de la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública”. En consecuencia, el alcance de la autonomía administrativa se reduce considerablemente por la inmisión de un deber legal de transparencia en las actividades administrativas de los Parlamentos, que afecta a sus operaciones y contrataciones.
Sin embargo, la publicidad proactiva del Parlamento en materia administrativa también deja margen a la interpretación de la información pública relevante desde el interés público y las demandas ciudadanas enlazando con el modelo de Responsabilidad Social Pública, basado en la sociedad como grupo de interés.
Paralelamente, el control legal del Parlamento derivado de la publicidad activa en las actuaciones sujetas a Derecho administrativo, puede proyectarse en las autonomías presupuestarias y legislativa mediante la adopción de medidas voluntarias socialmente responsables, en base al carácter instrumental de la autonomía administrativa como una garantía adicional para la preservación de la autonomía política24.
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La segregación legal de la autonomía administrativa a efectos de información pública y transparencia puede afectar a otras dimensiones de la autonomía parlamentaria (legislativa o presupuestaria) ante la imposibilidad de su compartimentación. El difícil deslinde entre autonomía legislativa y administrativa se manifiesta a nivel documental desde la no siempre fácil delimitación entre «documento parlamentario» y otros documentos relacionados con el Parlamento y gestionados por los servicios administrativos de la institución, que englobarían también la «documentación parlamentaria».
Desde esta perspectiva deriva la complejidad para circunscribir el principio de transparencia únicamente a la autonomía administrativa, por determinar la disgregación jurídica de la autonomía parlamentaria. En esta línea, las evaluaciones efectuadas a los Parlamentos no se limitan a la transparencia en sus actividades administrativas sino que efectúan una valoración global de la transparencia en los diversos ámbitos de la autonomía parlamentaria.
Así el primer informe de evaluación de los Parlamentos realizado por Transparencia Internacional incluye la información sobre la actividad parlamentaria y también de índole económico-financiera, con la peor valoración del Congreso precisamente en la transparencia de las contrataciones de servicios. De modo que la sujeción legal de la autonomía administrativa a deberes de publicidad, no puede interpretarse a sensu contrario como una exención jurídica de la autonomía legislativa y presupuestaria a efectos de transparencia.
En realidad, la salvaguarda de la autonomía parlamentaria puede haber iniciado un proceso de repliegue a propósito de la transparencia en su condición de principio jurídico aplicable en el sector público con carácter general, tanto en la administración como en las instituciones. Como denominador común a ambas, el principio de transparencia se ha reflejado en su aplicación a las actividades parlamentarias sujetas a derecho administrativo. Aunque la inaplicación del principio de transparencia a la autonomía legislativa y presupuestaria, tiende a una permanente diversificación del régimen jurídico entre la administración e instituciones, inmotivada desde la perspectiva de la transparencia25.
La actual legislación de transparencia por su excesivo garantismo de las materias y documentos inaccesibles a la información pública, regula con amplitud las excepciones a la transparencia y por tanto, considerándose por esta razón aplicables tanto a la administración como a las propias instituciones. De modo que la denegación de información pública por el Parlamento más allá de las excepciones reguladas en las leyes de transparencia, puede incurrir en arbitrariedad o ausencia de motivación.
El recurso al principio de autonomía parlamentaria (legislativa, presupuestaria) para no facilitar información pública, genera un espacio infranqueable a la transparencia, además de arbitrario e inmotivado. La colisión de la autonomía parlamentaria
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con el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de...
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