En torno al Real Decreto 1945/1983, algunos aspectos tratados por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo producida desde diciembre de 1993 a mayo de 1994
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Realizado por Rubén Serrano Lozano Universidad de Castilla La Mancha
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La finalidad de este trabajo es poner de manifiesto algunos aspectos relevantes de la doctrina del Tribunal Supremo en relación con las sentencias emanadas desde el mes de diciembre de 1993 al mes de mayo de 1994, que afectan a la materia de consumo. Entre las cuestiones que hemos considerado mas importantes resaltamos el tema de la irretroactividad que se plantea en la STS de 9 de diciembre de 1993 de la mano de otra cuestión no menos importante como es la de la caducidad en general La Caducidad del procedimiento es asimismo tratada en la STS de 17 de febrero de 1994.
De otro lado, la STS de 29 de enero de 1994 aborda el debatido tema de la aplicación de los principios generales del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador Por ultimo, la STS de 23 de abril de 1994, nos merece un comentario más exhaustivo por cuanto entra en el tema de la presunción de veracidad o de certeza de las actas de inspección en relación con la presunción de inocencia.
La STS de 9 de diciembre de 1993, trae su origen en la Apelación, por el Letrado del Estado de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Admmistrativo de la Audiencia Nacional de 5 de octubre de 1990 que estimaba el recurso interpuesto por «Industrias Q , S A » contra la Resolución de la Dirección General de Política Agroalimentaria por la que se le imponía una sanción económica por infracción en materia de productos agroalimentarios en relación con una partida de fertilizantes.
El Tribunal Supremo desestima el Recurso, siendo po nente el Excmo Sr D MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR El debate se suscita en torno a la aplicación o no de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª del Real Decreto 1945/1983 en la que se establece que los plazos de prescripción y caducidad empezaran a computarse a partir del momento en que hayan finalizado las diligencias para el esclarecimiento de los hechos, o si es de aplica ción la normativa anterior, (el R D 2530/1976), donde el plazo de caducidad empezaba a computarse desde la fecha de las actas, lo que implicaba que las diligencias posteriores, esencialmente los análisis en laboratorio, habían de practicarse antes de que transcurriese el plazo de seis meses desde el levantamiento de las actas pues de lo contrario se habría producido la caducidad del procedimiento. El pronunciamiento que se exige del Tribunal Supremo es si se aplica o no retroactivamente el Real Decreto 1945/1983 a los efectos de entender o no producida la ca ducidad, teniendo en cuenta que las actas son anteriores a la entrada en vigor de la nueva normativa (R D 1945/1983). Entre los argumentos esgrimidos por el Letrado del Estado para la aplicación retroactiva del Real Decreto 1945/1983 se encuentran la obligación de realización de análisis en las infracciones agroalimentanas y no en las infracciones de disciplina de mercado, y la posible aplicación re troactiva puesto que el articulo 9 3 CE prohíbe el carácter retroactivo de las normas que se refieren a derechos subjetivos, pero no el de las que afectan al procedimiento.
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El Tribunal Supremo, a nuestro entender con gran acierto, establece en el Fundamento Jurídico Tercero «( ) la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales Se distinguen, por tanto por el constituyente dos supuestos de irretroactividad de los cuales el segundo alude a la posible restricción de de rechos individuales [ ] Pero el primero de los supuestos consagra también la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables» Y en consecuencia concluye el Tribunal Supremo «La Sala entiende que el Real Decreto 1945/1983 de 22 de junio es indudablemente una norma que regula el ejercicio de la potestad sancionadora y que, por tanto en la medida en que establezca prescripciones no favorables a los particulares, no puede tener carácter retroactivo en cuanto a ningún extremo de la sanción misma y del procedimiento sancionador que se establece. »Ello lleva a la consecuencia de que no es posible aplicar con carácter retroactivo la Disposición Transitoria 1 .a que establece el plazo de la caducidad a partir de las diligencias para el esclarecimiento de los hechos [...]». (F.J. 3.°) . Así respecto a la irretroactividad del Derecho Administrativo Sancionador, nos dice JOSÉ GARBERÍ LLO-BREGAT: «Tampoco había obstáculo alguno para extender la aplicación del principio de irretroactividad al Derecho Administrativo Sancionador: "la significación especial del derecho sancionador, y la unidad esencial del derecho sancionador administrativo y del Derecho penal, proclamada por constante jurisprudencia, trae como consecuencia que los principios esenciales del último son aplicables al primero [...] de ahí que la retroactividad en lo favorable debe operar también en su ámbito, en los mismos términos que en el ámbito penal" (STS 3.a 2.a 8 de febrero de 1990 y STS 3.a 7.a 13 de enero 1992)». Nos interesa resaltar, sobre todo, de este autor, en cuanto a la cuestión que tratamos en esta sentencia (STS de 9 diciembre 1993) lo siguiente: «La manifestación originaria del principio de irretroactividad estriba en la imposibilidad de que las normas jurídicas de cualquier índole, incluidas las sancionadoras, desplieguen eficacia retroactiva. Para observar esta exigencia se hará necesario determinar la fecha exacta de comisión del ilícito, la cual se analizará con detenimiento a propósito de la prescripción de las infracciones, y aplicar al mismo la normativa que ha tipificado dicha conducta con anterioridad. »De esta manera, la norma tipificadora de una infracción entrada en vigor con posterioridad a la fecha de su perpetración, resultará inaplicable al caso concreto» 1. Por lo demás, JOSÉ SUAY RINCÓN respecto a la irretroactividad de la norma punitiva desfavorable opina que el artículo 25.1 «está redactado en unos términos que dejan muy poco lugar para la duda: "Nadie puede ser condenado o sancionado por [...] que en el momento de producirse no constituya delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento'» (Conclusión que extrae de la STC de 7 de mayo de 1981 y de la STC de 11 de noviembre de 1981) 2. No podemos pasar por alto la aportación de ALEJANDRO NIETO que manifiesta: «un buen punto de partida para el examen de esta cuestión -(irretroactividad de las normas desfavorables)- se encuentra en el artículo 7.1 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos (Roma, 4 de noviembre de 1950; ratificado por España el 26 de septiembre de 1979), conforme al cual "nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el derecho nacional o internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida"» 3. En fin, por lo expuesto, el TS desestima el Recurso de Apelación planteado por el Letrado del Estado coma diendo con el sentir de la doctrina 4, y con la correcta in terpretación de la prohibición de la irretroactividad plasmada en el artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto ala irretroactividad de disposiciones no favorables. Y es que no puede resultar de otro modo, pues si atendemos a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1945/1983: «La presente disposición será de aplicación a las infracciones cometidas con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, en cuanto a los términos establecidos para la prescripción y caducidad».
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»Pero, en el plano constitucional, la alusión expresa a este príncipioeo el artículo 9.3 CE inserto en su Título Preliminar, es decir, fuera del; cobertura que al amparo de los derechos y libertades fundamentales brinda el artículo 53.2 CE, parece impedir la admisibilidad de un i potético recurso de amparo fundamentado en la aplicación retroacli va m peius o en la inaplicación retroactiva m melius de la normasar donadora. » La solución al presente problema pasa por entender que el principa de irretroactividad se aloja, amén de expresamente en el artículos; CE, también en el artículo 25.1 CE de manera implícita [.. ], elcualei perfectamente susceptible de ser invocado en la vía de amparo» Y argumenta, a mayor abundamiento, «si es cierto que la irretroac* vidad de la norma restrictiva de derechos es un principio elementales todo derecho represivo (STS 10 de junio y 23 de octubre de 1983) y a es también su derivación como corolario del principio de legalidad pa rece que, aparte de su consagración formal en el articulo 93CE también puede desprenderse del párrafo primero del articulo 25 cual do se alude en el mismo al momento de producirse la infracción».
Disposición que hay que completar, necesariamente, con lo que dispone el artículo 18 para la prescripción y caducidad, así como también con la Disposición Transitoria 2 «Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, las normas contenidas en el presente Real Decreto no serán de aplicación en los expedientes que se hallen en tramitación en el momento de su entrada en vigor» Encuadrándose, por tanto, el caso que nos ocupa más bien en este segundo supuesto que en el primero, puesto que al levantarse el acta en fecha anterior a la vigencia de este Real Decreto 1945/1983, el expediente sancionador se hallaba en tramitación en el momento de la entrada en vigor del mismo Es evidente, y así lo pone de manifiesto el artículo 18, que son cosas distintas la fecha de la comisión de la infracción y la fecha de conocimiento por la...
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